{"id":1503,"date":"2018-10-18T16:54:28","date_gmt":"2018-10-18T16:54:28","guid":{"rendered":"http:\/\/revistajuridica.uprrp.edu\/inrev\/?p=1503"},"modified":"2018-10-18T16:54:28","modified_gmt":"2018-10-18T16:54:28","slug":"la-triple-exencion-contributiva-navaja-de-doble-filo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/derecho.uprrp.edu\/inrev\/2018\/10\/18\/la-triple-exencion-contributiva-navaja-de-doble-filo\/","title":{"rendered":"La triple exenci\u00f3n contributiva: Navaja de doble filo"},"content":{"rendered":"

NOTA<\/strong><\/p>\n

Por: Amilkar O. Cruz Pastrana<\/strong>*<\/strong><\/a><\/p>\n

Introducci\u00f3n<\/strong><\/p>\n

Existe un refr\u00e1n muy conocido que reza, \u201c<\/em>no todo lo que brilla es oro\u201d<\/em>. Ese es el caso de Puerto Rico con el beneficio de la triple exenci\u00f3n contributiva. En los pasados meses, este tema ha estado en la discusi\u00f3n p\u00fablica espec\u00edficamente en el contexto de los bonos de Puerto Rico. Recientemente, se discutieron los resultados y las recomendaciones emitidas por la Oficina de Rendici\u00f3n de Cuentas del Gobierno de los Estados Unidos (G.A.O., por sus siglas en ingl\u00e9s) en su informe titulado Puerto Rico: Factors Contributing to the Debt Crisis and Potential Federal Actions to Address Them<\/em>.[1]<\/a>\u00a0Seg\u00fan el informe de la G.A.O., este beneficio contributivo representa una variable importante que explica las razones por las que Puerto Rico lleg\u00f3 a alcanzar la acumulaci\u00f3n tan monumental de deuda p\u00fablica que actualmente ostenta.[2]<\/a>\u00a0Pero, \u00bfqu\u00e9 exactamente es la triple exenci\u00f3n contributiva?; \u00bfc\u00f3mo abon\u00f3 esta a nuestro problema de endeudamiento?; \u00bfpor qu\u00e9 tuvimos que tomar tanto prestado?; \u00bfrealmente la soluci\u00f3n radica en que este beneficio contributivo se modifique? A continuaci\u00f3n, se presenta una s\u00edntesis de los hallazgos m\u00e1s importantes del Informe, junto a una discusi\u00f3n sobre el alcance de la triple exenci\u00f3n contributiva, su origen y desarrollo, y sus implicaciones.<\/p>\n

I. G.A.O.\u00a0<\/strong>Highlights<\/em><\/strong><\/p>\n

De acuerdo con el informe de la G.A.O., el d\u00e9ficit presupuestario del Gobierno de Puerto Rico se retrotrae espec\u00edficamente al a\u00f1o 2002 y ha continuado en crecimiento hasta el presente.[3]<\/a>\u00a0Para agravar aun m\u00e1s esta situaci\u00f3n, desde el 2006 la econom\u00eda de la Isla se ha mantenido en una constante recesi\u00f3n. Las razones que han aportado a esta contracci\u00f3n econ\u00f3mica responden a: (1) la disminuci\u00f3n en la poblaci\u00f3n; (2) los altos costos energ\u00e9ticos y los relacionados a la importaci\u00f3n de bienes; (3) regulaciones onerosas para permitir nuevos negocios; (4) la eliminaci\u00f3n gradual del cr\u00e9dito fiscal a los bienes, y (5) las luchas bancarias y de vivienda.[4]<\/a>\u00a0Como respuesta a esta crisis econ\u00f3mica, los oficiales gubernamentales recurrieron al mercado municipal de bonos para emitir deuda y poder financiar las operaciones del Gobierno, en lugar de reducir su brecha fiscal mediante la reducci\u00f3n de gastos, el aumento de los impuestos, o una combinaci\u00f3n de ambos. Esto provoc\u00f3 que, al d\u00eda de hoy, la deuda p\u00fablica ascienda los $70 billones. Como consecuencia de lo anterior, el Informe se\u00f1ala los distintos factores del endeudamiento, entre los cuales se encuentran: (1) la sobreestimaci\u00f3n de ingresos que entrar\u00edan al fisco; (2) el gasto excesivo; (3) la desatenci\u00f3n a las razones detr\u00e1s de la falta de fondos en los sistemas de pensi\u00f3n p\u00fablica, y (4) la adquisici\u00f3n de pr\u00e9stamos para cubrir d\u00e9ficits presupuestarios.[5]<\/a><\/p>\n

Ante esta realidad, el Informe sugiere al Congreso algunas acciones para corregir las variables que contribuyeron al crecimiento exponencial de la deuda p\u00fablica. Entre las posibles acciones a tomar figuran: (1) la extensi\u00f3n de ciertas leyes federales de protecci\u00f3n al inversionista a Puerto Rico; (2) la modificaci\u00f3n de la autoridad de la Comisi\u00f3n de Bolsa y Valores (S.E.C., por sus siglas en ingl\u00e9s) sobre los requisitos de divulgaci\u00f3n de bonos municipales, y (3) la transformaci\u00f3n de la disposici\u00f3n de triple exenci\u00f3n contributiva que establece la Ley de relaciones federales<\/em>.[6]<\/a>\u00a0Para prop\u00f3sitos de este escrito, el enfoque del an\u00e1lisis girar\u00e1 en torno a esta \u00faltima recomendaci\u00f3n.<\/p>\n

II.\u00a0Bonos triplemente exentos de contribuci\u00f3n<\/strong><\/p>\n

Desde el a\u00f1o 1917, se estableci\u00f3 un trato contributivo m\u00e1s favorable para los ingresos devengados por raz\u00f3n de intereses de los bonos de Puerto Rico, en comparaci\u00f3n a bonos emitidos por los estados y sus subdivisiones pol\u00edticas.[7]<\/a>\u00a0En espec\u00edfico, la Ley de relaciones federales\u00a0<\/em>estableci\u00f3 la triple exenci\u00f3n contributiva al disponer que:<\/p>\n

[T]odos los bonos emitidos por el Gobierno de Puerto Rico, o por autoridad de este, estar\u00e1n exentos de contribuci\u00f3n por el Gobierno de los Estados Unidos, o por el Gobierno de Puerto Rico[,] o por cualquier subdivisi\u00f3n pol\u00edtica o municipio de este o por cualquier estado, territorio o posesi\u00f3n, o por cualquier condado, municipio u otra subdivisi\u00f3n municipal de cualquier estado, territorio o posesi\u00f3n de los Estados Unidos o por el Distrito de Columbia.[8]<\/a><\/p><\/blockquote>\n

La triple exenci\u00f3n contributiva de los bonos se refiere espec\u00edficamente al beneficio contributivo que reciben los tenedores de bonos (popularmente conocidos como \u201cbonistas\u201d) de Puerto Rico. Este beneficio les permite excluir los intereses recibidos del pago de contribuciones sobre ingreso. La raz\u00f3n por la que esta caracter\u00edstica resulta muy atractiva es porque permite que los inversionistas retengan m\u00e1s dinero en su bolsillo, en lugar de remitir parte de su ganancia al Estado en forma de contribuciones. Esto a su vez implica que el rendimiento de bonos triplemente exentos es mayor.<\/p>\n

La raz\u00f3n por la que la G.A.O. opina que este beneficio constituy\u00f3 un factor importante para el endeudamiento de Puerto Rico es porque la triple exenci\u00f3n sirvi\u00f3 para continuar atrayendo inversionistas interesados en comprar las emisiones de bonos, cada vez m\u00e1s y m\u00e1s riesgosas. Es decir, el beneficio contributivo hizo que los inversionistas asumieran el riesgo de prestarle dinero a un gobierno con unos niveles de endeudamiento insostenibles. Esto implicaba una mayor posibilidad de impago, a cambio de recibir rendimientos superiores a otras inversiones. Dicho de otro modo, Puerto Rico pudo endeudarse porque hubo quienes estuvieron dispuestos a prestarle, al menos en parte, por la existencia de la triple exenci\u00f3n contributiva.<\/p>\n

III.\u00a0Historial legislativo de la triple exenci\u00f3n contributiva<\/strong><\/p>\n

El sistema tributario de Puerto Rico tiene sus or\u00edgenes, en gran medida, en la Ley Jones-Shafroth de 1917<\/em>.[9]<\/a>\u00a0Entre los prop\u00f3sitos de esta Ley federal se encontraba: (1) establecer un gobierno civil en Puerto Rico;[10]<\/a>\u00a0(2) extender la ciudadan\u00eda americana a los puertorrique\u00f1os,[11]<\/a>\u00a0y (3) garantizar poderes legislativos generales para su gobernanza.[12]<\/a>\u00a0La facultad del Gobierno de Puerto Rico para imponer contribuciones fue uno de los poderes otorgados por la Ley. Espec\u00edficamente, la Ley establece que:<\/p>\n

No se impondr\u00e1 ni cobrar\u00e1 derecho alguno sobre las exportaciones procedentes de Puerto Rico; pero podr\u00e1n imponerse contribuciones e impuestos sobre la propiedad, ingresos, rentas internas, y por licencias, franquicias, privilegios y concesiones, cuando dichas contribuciones sean para los fines de los gobiernos insular y municipal, respectivamente, y se impongan seg\u00fan las disposiciones y prescripciones de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico. . . .[13]<\/a><\/p><\/blockquote>\n

Sin embargo, esta facultad no era plena, ya que el Gobierno federal se reservaba el derecho de anular aquellas leyes con las que no estaba de acuerdo. De igual forma, se desprende del proceso legislativo detr\u00e1s de esta provisi\u00f3n, que las razones para otorgarla descansaban en una base humanitaria, con el objetivo de ayudar a la Isla.[14]<\/a>\u00a0En palabras del senador James K. Vardaman, “it is for the purpose of enabling [the Puerto Rican people]to develop their country [and]to make the securities attractive by extending that exemption. It was thought by the committee that it would probably be best for those people.”[15]<\/a>\u00a0No obstante, esta base humanitaria a la que alud\u00eda Vardaman ha sido puesta en duda ya que esta actitud contrast\u00f3 con la reputaci\u00f3n racista que le anteced\u00eda al Senador.[16]<\/a><\/p>\n

Esta contradicci\u00f3n discursiva dio paso a que se cuestionaran los motivos reales detr\u00e1s de la triple exenci\u00f3n.[17]<\/a>\u00a0En lo pertinente, algunos intimaron que los intereses reales estaban vinculados a los negocios que pose\u00edan inversionistas americanos en la Isla.[18]<\/a>\u00a0En espec\u00edfico, autores de la publicaci\u00f3n American Municipalities\u00a0<\/em>comentaron que en el mercado municipal de bonos, esta representaba la inversi\u00f3n m\u00e1s atractiva por los beneficios contributivos que acarreaba.[19]<\/a>\u00a0Sin embargo, en aquel entonces, la demanda de capital era baja pues no hab\u00edan suficientes personas o entidades buscando tomar prestado.[20]<\/a>\u00a0Debido a lo anterior, se puede inferir que, en efecto, el inter\u00e9s que se estaba promoviendo no era el de los puertorrique\u00f1os, sino el de los inversionistas con gran capital.<\/p>\n

IV.\u00a0Ventajas y desventajas de esta disposici\u00f3n<\/strong><\/p>\n

A pesar de las cr\u00edticas que puedan se\u00f1alarse sobre el proceso y las motivaciones que precedi\u00f3 la aprobaci\u00f3n de la triple exenci\u00f3n contributiva, resulta innegable que la misma tambi\u00e9n representa varias ventajas, as\u00ed como desventajas, para Puerto Rico. Como mencion\u00e9 al comienzo de esta Nota, entre las ventajas que supone esta provisi\u00f3n se encuentra el f\u00e1cil acceso a los mercados de capital, pues la exenci\u00f3n contributiva hace m\u00e1s atractivas, para los inversionistas, las emisiones de deuda de Puerto Rico y sus subdivisiones pol\u00edticas.[21]<\/a>\u00a0Adem\u00e1s, la triple exenci\u00f3n implica que Puerto Rico podr\u00eda tomar prestado a tasas de inter\u00e9s m\u00e1s bajas en comparaci\u00f3n con emisiones de bonos de similar riesgo que no cuentan con la triple exenci\u00f3n, pues este beneficio contributivo permite que los inversionistas tengan un rendimiento mayor.[22]<\/a><\/p>\n

Ahora bien, de la misma forma que existen lucros al tener la triple exenci\u00f3n contributiva, tambi\u00e9n hay riesgos relacionados con esta realidad. Tal y como se\u00f1al\u00f3 el informe de la G.A.O., el f\u00e1cil acceso a los mercados de capital tambi\u00e9n propende a facilitar el sobreendeudamiento, pues los inversionistas est\u00e1n m\u00e1s dispuestos a asumir el riesgo.[23]<\/a>\u00a0Esto, por consiguiente, crea un c\u00edrculo vicioso en el que Puerto Rico, necesitado de capital, acude a los mercados para tomar prestado para cubrir su d\u00e9ficit. Mientras, los inversionistas est\u00e1n inclinados a prestarle a Puerto Rico porque, a pesar del alto riesgo que representa darle dinero a un gobierno altamente endeudado, el rendimiento de la inversi\u00f3n compensa por el riesgo asumido.[24]<\/a><\/p>\n

Conclusi\u00f3n<\/strong><\/p>\n

Luego de haber explorado su alcance, podemos concluir que la triple exenci\u00f3n contributiva representa esa navaja de doble filo que, dependiendo de c\u00f3mo se utilice, puede redundar en un beneficio propio o en un da\u00f1o autoinfligido. Ciertamente, en estos tiempos estamos viendo las consecuencias de ese da\u00f1o mencionado anteriormente. Es por esto que hoy, m\u00e1s que nunca, es importante repensar nuestro sistema tributario, pues al final del d\u00eda, somos nosotros los puertorrique\u00f1os los que con nuestros impuestos subsidiamos este tipo de gesti\u00f3n gubernativa. Ante este panorama, ampliar los c\u00edrculos de discusi\u00f3n en temas contributivos es una tarea que cobra mucho valor. No solo porque estos temas afectan directamente al bolsillo de los puertorrique\u00f1os, sino porque de su buen funcionamiento depende el poder garantizar un mejor futuro para las nuevas generaciones.<\/p>\n

\n

*<\/a>El autor es estudiante de cuarto a\u00f1o del Programa Conjunto J.D.\/M.B.A. de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico. Fue miembro del Cuerpo Editorial de los Vol\u00famenes 85, 86 y 87 de la Revista Jur\u00eddica de la Universidad de Puerto Rico en calidad de Editor Asociado, Editor de Citaci\u00f3n y Editor de Contenido respectivamente. Actualmente se encuentra como estudiante interno en la oficina del Hon. Edgardo Rivera Garc\u00eda, Juez Asociado del Tribunal Supremo de Puerto Rico.<\/p>\n

[1]<\/a>\u00a0UNITED STATES GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE, PUERTO RICO: FACTORS CONTRIBUTING TO THE DEBT CRISIS AND POTENTIAL FEDERAL ACTIONS TO ADDRESS THEM 1 (2018), https:\/\/www.gao.gov\/assets\/700\/691675.pdf<\/a>.<\/p>\n

[2]<\/a>\u00a0Id.<\/em><\/p>\n

[3]<\/a>\u00a0Id.\u00a0<\/em>en la p\u00e1g. 8.<\/p>\n

[4]<\/a>\u00a0Id.\u00a0<\/em>en la p\u00e1g. 27.<\/p>\n

[5]<\/a>\u00a0Id.\u00a0<\/em>en las p\u00e1gs. 15-37.<\/p>\n

[6]<\/a>\u00a0Id<\/em>. en las p\u00e1gs. 38\u201343.<\/p>\n

[7]<\/a>\u00a0Puerto Rico Federal Relations Act, 48 U.S.C. \u00a7\u00a7 731-55 (2012).<\/p>\n

[8]<\/a>\u00a0Id.\u00a0<\/em>\u00a7 745 (traducci\u00f3n suplida).<\/p>\n

[9]<\/a>\u00a0Jones-Shafroth Act, 48 U.S.C. \u00a7\u00a7 731-916 (2012).<\/p>\n

[10]<\/a>\u00a0Id.\u00a0<\/em>\u00a7 731(b).<\/p>\n

[11]<\/a>\u00a0Id. <\/em>\u00a7 733.<\/p>\n

[12]<\/a>\u00a0Id.\u00a0<\/em>\u00a7 821.<\/p>\n

[13]<\/a>\u00a0Id.\u00a0<\/em>\u00a7 745 (traducci\u00f3n suplida).<\/p>\n

[14]<\/a>\u00a0Diane Lourdes Dick, U.S. Tax Imperialism in Puerto Rico<\/em>, 65 AM. U. L. REV. 1, 47 (2015).<\/p>\n

[15]<\/a>\u00a0Id.\u00a0<\/em>(citando a <\/em>54 Cong. Rec. 2250 (1917) (statement of Sen. Vardaman)).<\/p>\n

[16]<\/a>\u00a0The New York Times, Vardaman and the Fight of the Seven for the Vacant Senatorship in Mississippi: Unique Career of the Man Who Surprised His Friends<\/em>, N.Y. TIMES (9 de enero de 1910), https:\/\/www.nytimes.com\/1910\/01\/09\/archives\/vardaman-and-the-fight-of-the-seven-for-the-vacant-senatorship-in.html<\/a>.<\/p>\n

[17]<\/a>\u00a0Dick, supra\u00a0<\/em>nota 14.<\/p>\n

[18]<\/a>\u00a0Id.\u00a0<\/em>en la p\u00e1g. 47.<\/p>\n

[19]<\/a>\u00a0Id.\u00a0<\/em>(citando a\u00a0<\/em>The Daily Bond Buyer, Municipal Financing in 1916<\/em>, 32 AM. MUNICIPALITIES 71, 107 (1916)),\u00a0https:\/\/play.google.com\/books\/reader?id=c400AQAAMAAJ&printsec=frontcover&output=reader&hl=en&pg=GBS.PA107)<\/a>.<\/p>\n

[20]<\/a>\u00a0Id.<\/em><\/p>\n

[21]<\/a>\u00a0Carlos E. D\u00edaz Olivo & Edwin J. V\u00e9lez Borrero, Promesa incumplida, S\u00e1nchez Valle, Franklin Trust: el rol de la Rama Judicial federal en la relaci\u00f3n entre Puerto Rico y los Estados Unidos<\/em>, 86 REV. JUR. UPR 1, 27 (2017), http:\/\/revistajuridica.uprrp.edu\/wp-content\/uploads\/2017\/07\/01.-Promesa-incumplida_86-REV-JUR-UPR-1-FINAL-1.pdf<\/a>.<\/p>\n

[22]<\/a>\u00a0Por ejemplo<\/em>, un bono de $1,000 con una tasa de inter\u00e9s de 5% genera un ingreso anual de $50. No obstante, al tomar en cuenta la tasa contributiva aplicable, la ganancia devengada en inter\u00e9s ser\u00e1 menor. Si suponemos una tasa contributiva de 20%, el ingreso en intereses ser\u00eda de $40, lo que equivaldr\u00eda a un rendimiento de 4%. Esto implica que, ceteris paribus<\/em>, Puerto Rico puede usar la triple exenci\u00f3n para emitir deuda por debajo de la tasa prevaleciente de inter\u00e9s de 5%, pues de as\u00ed hacerlo, estar\u00eda de todos modos ofreci\u00e9ndole a los inversionistas un mejor rendimiento vis-\u00e0 -vis\u00a0<\/em>los bonos que no cuentan con la triple exenci\u00f3n.<\/p>\n

[23]<\/a>\u00a0UNITED STATES GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE, supra\u00a0<\/em>nota 1, en la p\u00e1g. 20.<\/p>\n

[24]<\/a>\u00a0Dick, supra\u00a0<\/em>nota 14, en la p\u00e1g. 48 n. 281 (V\u00e9ase\u00a0<\/em>Sonia Col\u00f3n et al.<\/em>, Puerto Rico: Still in the Spotlight,\u00a0<\/em>34 AM. BANKR. INST. L. REV. 14 (2015)).<\/p>\n

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NOTA Por: Amilkar O. Cruz Pastrana* Introducci\u00f3n Existe un refr\u00e1n muy conocido que reza, \u201cno todo lo que brilla es oro\u201d. Ese es el caso de Puerto Rico con el beneficio de la triple exenci\u00f3n contributiva. En los pasados meses, este tema ha estado en la discusi\u00f3n p\u00fablica espec\u00edficamente en el contexto de los bonos<\/p>\n

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