Por: Iván Sánchez*
El 30 de junio de 2016 el presidente Barack Obama firmó la Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act (PROMESA), con la que se estableció por primera vez un cuerpo de supervisión sobre un territorio no incorporado de los Estados Unidos. Con la reunión oficial del pasado viernes, 30 de septiembre de 2016, la Junta quedó establecida como la nueva autoridad suprema de Puerto Rico. Aunque estas entidades de supervisión fiscal no son nada nuevo (la primera se estableció en 1921 para la ciudad de Manchester, en el estado de New Hampshire), sí es la primera vez que se establece una entidad de esta índole en un territorio no incorporado.[i] Para Puerto Rico esto representa una vuelta al pasado, a una era de supervisión y administración más directa por fuerzas de la metrópoli, cuando los puertorriqueños no eran los que administraban su propia casa. El establecimiento de una junta de supervisión fiscal es un acontecimiento histórico en las relaciones entre Estados Unidos y Puerto Rico. Sin embargo, ya un territorio estadounidense –aunque en este caso federal e incorporado– ha pasado por este mismo proceso. El caso de Washington, D. C., presenta un buen marco de referencia para establecer una comparación con el nuestro.
A comienzos de los años noventa, se avistaba una severa crisis fiscal en el pequeño territorio del Distrito de Columbia, cuyas causas resultan muy similares a las de la nuestra. Entre dichas causas se destacaban la despoblación del territorio, una alta tasa de desempleo, servicios municipales agotados y la emigración a los estados aledaños.[ii] Esta serie de factores logró provocar una intervención congresional en la ciudad que alberga al gobierno federal de los Estados Unidos. Del mismo modo, no debe sorprender que una gama de factores similares provocó la llegada de la intervención congresional conocida como PROMESA para remediar la situación fiscal de Puerto Rico.
La intervención federal en los territorios, no obstante, representa una adaptación de una estrategia fiscal previamente utilizada por los estados de la Unión. La imposición de una entidad como una junta de control fiscal resultó ser una herramienta legislativa estatal que buscaba especialmente rescatar a corporaciones públicas del Estado, incluyendo a instrumentalidades, municipalidades o hasta ciudades enteras que se encontraban en situaciones económicamente precarias. Por esto, es vital reconocer que la imposición de una junta no es un evento especial o aislado que ocurre por primera vez en Puerto Rico.
De hecho, existe una gran discusión en cuanto a la lógica y uso de cuerpos de supervisión como la Junta. Estas juntas estatales incluso comparten una serie de similitudes generales en su misión, composición y función. Son usualmente creadas por una ley orgánica como PROMESA o la District of Columbia Financial Responsability and Management Assistance Act (DCFRMAA), con el fin de restaurar la solvencia de una ciudad o, en nuestro caso, un territorio.[iii] Estas juntas quedan compuestas por tecnócratas financieros que se imponen sin consenso democrático con la expectativa que por ser nombrados sin apoyo popular pueden entonces actuar sin los obstáculos políticos que usualmente impiden a los gobernantes adoptar estrategias controversiales.[iv] Las posiciones en este tipo de juntas tienden a estar condicionadas al conocimiento técnico de finanza o administración y una prohibición general de pasados funcionarios públicos.[v] Las dos funciones primordiales de las juntas se pueden resumir en dos categorías: (1) restablecer la solvencia de la ciudad/territorio supervisado y (2) establecer presupuestos balanceados. Estas dos funciones son llevadas a cabo mediante los poderes conferidos a las juntas. Para la solvencia, se busca reestructurar la deuda existente, estipular fuentes de repago y sancionar futuros préstamos. En cuanto al establecimiento de presupuestos balanceados, los gobiernos supervisados son expuestos a un proceso de revisión de su presupuesto anual y sus gastos operacionales en ciertos plazos determinados. No debe sorprendernos el hecho de que estos rasgos generales se manifiestan en PROMESA y la Junta de Puerto Rico, pues en realidad, son la marca genérica de esta intervención en los asuntos fiscales de cualquier entidad en una crisis fiscal aguda.
La única distinción sustancial es el autor de la intervención, que en el caso de Puerto Rico –naturalmente– es el Congreso. La adaptación de un remedio fiscal de los estados por el Congreso es en sí innovador por tratarse de un territorio no incorporado. Ciertamente, la imposición de una junta de control fiscal nace del modelo utilizado en la capital federal hace ya unas décadas. La experiencia del Distrito entonces sirve como marco de referencia esencial para lo que le espera a Puerto Rico bajo este nuevo ordenamiento jurídico.
Aprobada a viva voz en ambas cámaras y firmada por Bill Clinton el 17 de abril de 1995, la Junta de Control Fiscal del Distrito federal quedó establecida por la DCFRMAA.[vi] Esta ley entonces permitió la creación del District of Columbia Financial Responsability and Management Assistance Authority o, como comúnmente se le llamó, la Autoridad. La organización de la ley orgánica de Washington, D. C. exhibe unas claras equivalencias con PROMESA. Enumeradas casi en secciones idénticas, la Autoridad del Distrito de Columbia tenía cinco miembros (a diferencia de la nuestra, compuesta por siete) y excluía totalmente al alcalde de la ciudad, posición de mayor jerarquía en el gobierno local. [vii] Los poderes, a su vez, son casi idénticos.[viii] Aunque son fundamentadas en diferentes disposiciones constitucionales –una la cláusula territorial y la otra por los poderes del Congreso– ambas juntas constituyen en esencia una misma manifestación de intervención congresional en la autonomía fiscal de sus territorios.[ix]
Igualmente, la intervención en el Distrito federal representó una seria intromisión en la autonomía de este, tan recientemente consagrada en la District of Columbia Home Rule Act en el 1973.[x] Ante esta erosión en los poderes fiscales de la ciudad, el entonces alcalde de la ciudad calificó la Autoridad como una “violación de la democracia”.[xi] Esa autonomía local, que se puede considerar análoga a la establecida por el Estado Libre Asociado de Puerto Rico en el 1952, resultó ser gravemente disminuida con la aprobación de la Autoridad en Washington, D. C. La erosión de la autonomía local resulta ser la intromisión más impermisible de la imposición de una Junta. Este tipo de imposición también tiene serias consecuencias en el estado de democracia y el poder del ciudadano en la toma de decisiones de su propia ciudad o territorio.
Finalmente, de este análisis se desprende que la experiencia de la capital federal en los 1990 trazó el camino y la posibilidad de que el Congreso, cuando así lo desee, ante una crisis fiscal similar intervenga en los territorios para reformar gobiernos en estados de necesidad económica. Aun con el historial distintivo de tono colonial y lo que representa para las relaciones Puerto Rico-Estados Unidos, el Congreso repitió la estrategia utilizada en el Distrito de Columbia e intervino en Puerto Rico, un territorio no-incorporado, para rescatar su operación fiscal, de modo similar a la sede federal. Lo transcendental de esta iniciativa legislativa no es la intromisión ni la erosión de autonomía, sino que es la extensión de esta política pública a un territorio no-incorporado. Cabría considerar que Puerto Rico y PROMESA abren la posibilidad para que los otros territorios no-incorporados se les imponga su propia Junta. La experiencia de Puerto Rico con una Junta de Control Fiscal establece entonces una nueva página de la política territorial del Congreso, una política que implica un retroceso en la relación Estados Unidos y sus territorios, donde la delegación de algunos poderes y autonomía ya no son prioridad si se arriesga la capacidad fiscal de ese territorio.
*El autor es estudiante de segundo año de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico y redactor digital de la Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico.
[i] Véase Missed Opportunity: Urban Fiscal Crises and Financial Control Boards, 110 HARV. L. REV. 733, 736 (1996-1997). Para la distinción entre territorio incorporado y no incorporado véase De Lima v. Bidwell, 182 U.S. 1 (1901); Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244 (1901); Dorr v. U.S., 195 U.S. 138 (1904).
[ii] Clayton P. Gillette, Dictatorships for Democracy: Takeovers of Financially Failed Cities, 114 COLUM. L. REV. 1373 (2014); Véase también Democracy or Distrust? Restoring Home Rule for the District of Columbia in the Post-Control Board Era, 111 HARV. L. REV. 2045 (1998-1999).
[iii] supra nota 1, en la pág. 736.
[iv] Id. en la pág. 737.
[v] Id. en las págs. 736-737.
[vi] District of Columbia Financial Responsability and Management Assitance Act, Pub. L. No. 104-8, 109 Stat. 97 (1995).
[vii] Ambos requisitos aparecen en la sección 101 de cada una de las leyes orgánicas.
[viii] Ver la sección 209 de las dos leyes orgánicas.
[ix] U.S. Const. Art. I, § 8, Cl. 17: “To exercise exclusive Legislation in all Cases whatsoever, over such District (not exceeding ten Miles square) as may, by Cession of Particular States, and the Acceptance of Congress, become the Seat of the Government of the United States.”
[x] District of Columbia Home Rule Act, Pub. L. 93-198, 87 Stat. 777 (1973).
[xi] Mike DeBonis, D.C. Still Haunted by Federal Takeover, THE WASHINGTON POST (Jan. 31, 2011), http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2011/01/30/AR2011013004444.html (last visited March 29, 2017).
