ARTÍCULO
Por: Joel R. Rodríguez Sánchez*
Introducción
En tiempos recientes, ha habido un auge en la discusión de la legalización o descriminalización del cannabis medicinal. En Estados Unidos, la primera jurisdicción estatal en aprobar la legalización del cannabis para usos medicinales fue el estado de California en el año 1996.[1] Posteriormente, sobre treinta estados han legalizado el uso del cannabis para fines exclusivamente salubristas.[2] A pesar de ello, el choque entre la política prohibicionista federal y la apertura estatal en torno a la legalización del cannabis medicinal, requerirá un ojo avizor ante el constante desarrollo legal y jurisprudencial.
Este es el primero de una serie de dos escritos donde se pretende exponer el contexto político y jurídico en el que se desarrollan las primeras órdenes ejecutivas que despenalizaron el uso del cannabis medicinal y que desembocaron en la reciente legalización del cannabis medicinal en Puerto Rico. El segundo escrito tendrá el propósito de presentar, discutir y analizar la carencia de protecciones en el ámbito laboral en relación con los empleados que figuran como pacientes de cannabis medicinal y las políticas patronales. Ambos escritos tienen como objetivo ofrecer un tracto jurídico sobre la legalización del cannabis medicinal en Puerto Rico, señalar el inevitable choque de legislación estatal con los estatutos federales prohibicioncitas, y anticipar las posibles repercusiones que conlleva el uso medicinal del cannabis y la potestad del empleador de asegurar un ambiente de trabajo “libre de drogas”.
I. Cambio de Paradigma: Poderes de la Rama Ejecutiva en miras a la legalización
Recientemente, la acogida del cannabis medicinal por parte de la mayoría de las jurisdicciones estatales en Estados Unidos recibió la anuencia del presidente Barack Obama durante los dos términos que ejerció como primer ejecutivo. La política pública implementada a través del Departamento de Justicia de los Estados Unidos (en adelante, “Departamento”) tuvo el efecto de redirigir la atención del enjuiciamiento de individuos usuarios y en posesión de pequeñas cantidades de cannabis, hacia otras áreas que el Departamento estimaba que requerían mayor atención. Por conducto de una serie de memorandos dirigidos a los fiscales de Estados Unidos, redactados tanto por David W. Ogden como por James M. Cole, se establecieron las guías en relación con el cumplimiento de estatutos prohibicionistas sobre la marihuana.[3] Desde que se estableció la nueva política pública, en la que se entrará en detalle más adelante, el enfoque por parte de los agentes fiscalizadores del País se ha centrado en intervenir con personas u organizaciones envueltas en actividades delictivas relacionadas a la industria del cannabis, consideradas como violaciones notables a la ley. El objetivo principal fue: (1) la prevención de venta a menores; (2) el financiamiento de empresas y organizaciones criminales; (3) el traspaso de la droga a estados en donde se mantiene ilegal su consumo; (4) la venta de cannabis como pretexto para la distribución de otras drogas; (5) la violencia que se pudiese generar por la clandestinidad; (6) el financiamiento de empresas ilegales; (7) las consecuencias negativas de salud pública; (8) el cultivo del cannabis, y (9) su utilización y posesión en propiedad federal.[4]
Ahora bien, resulta importante destacar los distintos enfoques que se desprenden de cada uno de estos documentos oficiales del Departamento. Durante el primer término del expresidente Barack Obama, el fiscal general, David W. Ogden, emitió en octubre de 2009 el primer memorando de una serie de guías sobre la discreción de los fiscales para hacer cumplir la prohibición federal del cannabis. Esto se suscitó a raíz del incremento en la legalización del uso del cannabis para fines medicinales en los estados.[5] El propósito fue expresar que, aunque el Congreso aún estima el cannabis como una droga peligrosa incluida como sustancia controlada bajo la categoría número uno del Controlled Substances Act,[6] no resultaba costo efectivo que los limitados fondos del Departamento fuesen dirigidos a financiar la fiscalización y enjuiciamiento de individuos “cuyas acciones estaban claras e inequívocamente en cumplimiento con las leyes estatales existentes que regulan el uso medicinal de la marihuana”.[7] El objetivo era canalizar el poder fiscalizador de la agencia federal en torno a empresas comerciales que ilegalmente mercadeaban y se lucraban de la venta de marihuana, en violación al estado de derecho del foro estatal y federal. El memorando ofrece una lista no exhaustiva de las características presentes en el tráfico de drogas de potencial interés federal:
[U]nlawful possession or unlawful use of firearms; violence; sales to minors; financial and marketing activities inconsistent with the terms, conditions, or purposes of state law, including evidence of money laundering activity and/or financial gains or excessive amounts of cash inconsistent with purported compliance with state or local law; amounts of marijuana inconsistent with purported compliance with state or local law; illegal possession or sale of other controlled substances; or ties to other criminal enterprises.[8]
Posteriormente, el 29 de junio de 2011, bajo la tutela del fiscal general James M. Cole, se emitió un memorando en donde se reafirmaron las disposiciones de la pasada guía sobre la fiscalización en las jurisdicciones que autorizaban el uso medicinal del cannabis.[9] No obstante, este documento incluyó un señalamiento más restrictivo con relación a las empresas privadas que se estaban insertando en el mercado del cannabis medicinal como cultivadores, distribuidores y vendedores de la planta. Sostuvo entonces que el memorando del pasado Fiscal General no buscaba proteger a estas empresas de la prohibición federal. Esta nueva orden enfatizó el hecho de que, ante las disposiciones del Estatuto federal, las leyes estatales u ordenanzas no servirían como protección a empresas que hicieran negocios en la industria del cannabis medicinal. De esta forma, se asesoró expresamente a favor de que, a discreción de los fiscales federales ubicados en los estados, se interviniera con dichas empresas. Al cabo de dos años, en agosto de 2013, el Departamento actualizó las guías en cuanto a la discreción para intervenir, o no, con el cannabis medicinal.[10] Con ello, se recalcó que, históricamente, el Departamento no ha destinado sus recursos al “enjuiciamiento de individuos cuya conducta se limita a la posesión de pequeñas cantidades de marihuana para uso personal en propiedad privada”.[11] Asimismo, el memorando colocó mucho peso sobre la necesidad de que las regulaciones estatales sean robustas y eficientes en fiscalizar la industria del cannabis. Así pues, se subrayó la posibilidad de que, ante sistemas regulatorios ineficientes, podría haber intervención federal para corregir dichas ineficiencias.
James M. Cole concluyó dicho memorando, al igual que los que le antecedían, con la aclaración de que no alteraban de ninguna manera la autoridad del Departamento en aplicar la Ley federal, independientemente de cualquier ley estatal. Al contrario, solo se remitían como una guía para el ejercicio discrecional de los poderes de fiscalización y de investigación de los fiscales. Finalmente, en febrero de 2014, se emitió el último memorando bajo la administración del expresidente Obama con relación al aspecto monetario y contributivo de la industria del cannabis medicinal.[12] Su objetivo fue proveer una guía en relación con los crímenes financieros por parte de las empresas privadas dedicadas al cultivo, mercadeo, distribución, manufactura y venta del cannabis y sus derivados. Nuevamente, se reafirmaron los objetivos de los pasados memorandos.
El enfoque promovido por ambos fiscales generales estuvo acompañado de una justificación en relación con la utilización eficiente de los fondos del Departamento. Como se mencionó anteriormente, la política pública implementada evitaba considerar la posesión de pequeñas cantidades de cannabis para uso personal en espacios privados —o por parte de individuos grave o terminalmente enfermos— como suficiente para movilizar la maquinaria fiscalizadora federal hacia un enjuiciamiento. Esto dejó el manejo de estas situaciones al arbitrio de las leyes de cada estado sobre la regulación y fiscalización del uso y posesión de cannabinoides. Ante este cambio de perspectiva paradigmático en torno a la utilización del cannabis para fines medicinales, Puerto Rico también figuró como parte de las jurisdicciones dirigidas a la despenalización de la sustancia controlada y la apertura a su utilización para tratamiento médico.
II. Legalización del cannabis medicinal en Puerto Rico
Uno de los primeros pasos para permitir el uso del cannabis medicinal en Puerto Rico lo dio el exgobernador Alejandro García Padilla mediante la Orden Ejecutiva Núm. 10 de 3 de mayo de 2015. En esa orden, el exgobernador delegó a la secretaria del Departamento de Salud, Ana Ríus Armendáriz, la autorización del uso medicinal de los derivados de la planta del cannabis.[13]
A raíz de esta encomienda, Ríus Armendáriz emitió una orden declarativa para cumplir con las directrices del Gobernador de turno, al exponer brevemente un informe sobre los usos medicinales del cannabis y sus derivados, tanto en Estados Unidos como en jurisdicciones internacionales.[14] Posteriormente, el Secretario de Estado aprobó el Reglamento Núm. 155 y el Reglamento Núm. 8766 del Departamento de Salud, en miras a regular el uso, posesión, cultivo, formas de producción, dispensación, distribución e investigación del cannabis medicinal.[15]
Con esto, Puerto Rico abrió sus puertas, por vez primera en tiempos modernos, a la despenalización y medicalización del cannabis. Los esfuerzos estuvieron dirigidos a la pronta apertura de la industria del cannabis medicinal en Puerto Rico por medio de las facultades de la Rama Ejecutiva. Esto ocasionó que Puerto Rico forme parte de la anterior mencionada política pública federal y las demás jurisdicciones estatales que adoptaron mecanismos similares para posibilitar el uso de una sustancia controlada, que a todos los efectos continúa siendo considerada una sustancia ilegal a nivel federal.
Tras los esfuerzos de la Rama Ejecutiva por viabilizar la industria del cannabis medicinal en Puerto Rico, la Asamblea Legislativa, con el propósito de proveer un marco legal de mayor profundidad, legalizó el cannabis medicinal como alternativa terapéutica en la trata de condiciones y enfermedades. La Ley para manejar el estudio, desarrollo e investigación del cannabis para la innovación, normas aplicables y límites (en adelante, “Ley Medicinal”), propuso establecer “los controles y las herramientas requeridas para adoptar la reglamentación necesaria para que pacientes puedan tener acceso al cannabis medicinal y para el desarrollo ordenado de la industria que en su consecuencia emerge”.[16] Además de disponer la despenalización del cannabis medicinal en relación a los usuarios que cumplan con los requisitos registrales que dispone la Ley Medicinal, el estatuto crea a su vez una Junta Reglamentadora del Cannabis y ordena tanto los procesos concernientes al cultivo de la planta, como la venta del producto final. Entre estas etapas, se incluyó la aprobación de un reglamento oficial por la autoría del Departamento de Salud, con el propósito de definir los trámites de la solicitud para figurar como paciente usuario de cannabis medicinal, al igual que reglamentar la operación de esta industria en la Isla.[17]
Con el propósito de fiscalizar, la Ley Medicinal identifica las personas que figuran como usuarios de cannabis medicinal debidamente certificados. La Ley define “paciente” como:
[U]na persona que recibe una recomendación de un médico autorizado para el cannabis medicinal como tratamiento para su condición y a la cual se le ha expedido una identificación por la Junta luego del proceso de registro, conforme al marco de esta Ley M[edicinal]y los reglamentos que se aprueben conforme a la misma. También incluye a los pacientes no residentes en Puerto Rico, pero que residen en alguno de los demás estados de la Nación que reciban una recomendación médica de un médico autorizado, que tengan una identificación expedida por el estado de residencia del paciente no residente, expedida para estos propósitos y que además cumplan con todos los requisitos que se identifiquen mediante reglamento en conformidad con este capítulo.[18]
Igualmente, se estableció como política pública del Gobierno de Puerto Rico el proveer un marco regulatorio para la adopción de “una alternativa de tratamiento a personas con ciertas condiciones médicas”.[19] Con ello se recalcó la necesidad de que Puerto Rico no le cierre “la puerta al desarrollo de estudios científicos de investigación, tratamiento y medicamentos. . . . [en miras a]viabilizar el estudio, desarrollo y tratamiento con cannabis . . . .”.[20] Por otro lado, se dispuso que la Junta reglamentará y supervisará la industria del cannabis medicinal.[21] Esto último incluye: (1) la determinación de las condiciones médicas por las cuales se pudiese recetar el cannabis; (2) métodos de administración del cannabis medicinal; (3) seguridad en el empleo de los trabajadores de la industria; (4) los controles con relación al cultivo de la planta; (5) permisos de contratación, y (6) la administración y contabilización del registro de médicos y pacientes, entre otros asuntos.[22]
Toda persona que cumpla con los requisitos de certificación médica y con los procesos reglamentados al amparo de esta Ley, “no estarán sujetas a sanciones penales del Gobierno de Puerto Rico u ordenanzas de cualquier autoridad gubernamental de Puerto Rico”.[23] De esta forma, la Ley proveyó un marco legal meridianamente claro, puesto que el estatuto se erige específicamente para zanjar un problema salubrista en la población puertorriqueña. La Ley prohíbe el consumo del cannabis para fines recreativos y con ello expone a los individuos que violen esta disposición a las penalidades impuestas por ley pues, el cannabis medicinal “se limitará exclusivamente a su uso médico autorizado”.[24] De esta manera, con la aprobación de una pieza legislativa tan reciente como esta, Puerto Rico oficialmente se convirtió en una jurisdicción que reconoce la utilización del cannabis para fines medicinales.
A poco más de un año de la legalización del cannabis medicinal en Puerto Rico, la tasa de personas que se han sometido al proceso de inscripción ha incrementado de manera progresiva. Según la más reciente recopilación de datos por parte del Departamento de Salud de Puerto Rico, actualmente se han certificado a 35,378 personas como pacientes.[25] Entre esta cifra de pacientes debidamente registrados, aproximadamente el 75% se encuentran en edades productivas.[26] Inclusive ante un análisis conservador de las estadísticas provistas, el cálculo resultaría en un total de 26,950 entre las edades de cero a sesenta años. Asimismo, según estadísticas provistas por el Departamento de Salud de Puerto Rico, para la fecha del 4 de agosto de 2018, en Puerto Rico existían 350 médicos capacitados para certificar a personas con una necesidad bona fide para la utilización de cannabis medicinal.[27]
Conclusión
En el próximo escrito analizaremos el conflicto entre las leyes estatales que legalizan el cannabis para su uso medicinal y la prohibición federal de la sustancia. Esta realidad ha provocado, y provocará, una disputa incesante entre los foros estatales y el foro federal, en tanto y en cuanto las disposiciones federales mantengan la prohibición. En Puerto Rico, no ha transcurrido suficiente tiempo como para observar la interacción entre la Ley Medicinal, el Controlled Substances Act y otras disposiciones federales y estatales relevantes en la suscitación de controversias en distintas áreas de nuestra sociedad. Específicamente, se examinará el disloque jurídico que existe en el ámbito laboral.
* El autor es Redactor Digital de In Rev y estudiante de tercer año de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico.
[1] National Conference on State Legislatures, State Medical Marijuana Laws, NCLS (25 de octubre de 2018), http://www.ncsl.org/research/health/state-medical-marijuana-laws.aspx; John Balzar, Voters Approve Measure to Use Pot as Medicine, L.A. TIMES (6 de noviembre de 1996), http://articles.latimes.com/print/1996-11-06/news/mn-62740_1_voters-approve-measure.
[2] Jeremy Berke & Skye Gould, Canada Has Legalized Marijuana– This Map Shows Every US State That Has Legalized Marijuana, BUSINESS INSIDER (17 de octubre de 2018), https://www.businessinsider.com/legal-marijuana-states-2018-1.
[3] Véase David W. Ogden, Memorandum for all United States Attorneys: Investigations and Prosecutions in States Authorizing the Medical Use of Marijuana, U.S. DEPARTMENT OF JUSTICE (19 de octubre de 2009), https://www.justice.gov/sites/default/files/opa/legacy/2009/10/19/medical-marijuana.pdf.
[4] James M. Cole, Memorandum for all United States Attorneys: Guidance Regarding Marijuana Enforcement, U.S. DEPARTMENT OF JUSTICE (29 de agosto de 2013), https://www.justice.gov/iso/opa/resources/3052013829132756857467.pdf.
[5] Ogden, supra nota 3.
[6] Controlled Substances Act of 1970, 21 U.S.C. § 812(c)(c)(10) (2011) (las sustancias ubicadas en la categoría número uno del estatuto se caracterizan como drogas u otras sustancias que tienen un potencial alto de abuso, no cuentan con ningún uso como tratamiento médico en los Estados Unidos, y hay una carencia de uso seguro bajo supervisión médica).
[7] Ogden, supra nota 3 (traducción suplida).
[8] Id.
[9] James M. Cole, Memorandum for all United States Attorneys: Guidance Regarding the Ogden Memo in Jurisdictions Seeking to Authorize Marijuana for Medical Use, U.S. DEPARTMENT OF JUSTICE (29 de junio de 2011), https://www.justice.gov/sites/default/files/oip/legacy/2014/07/23/dag-guidance-2011-for-medical-marijuana-use.pdf.
[10] Cole, supra nota 4.
[11] Id. (traducción suplida).
[12] James M. Cole, Memorandum for all United States Attorneys: Guidance Regarding Marijuana Related Financial Crimes, U.S. DEPARTMENT OF JUSTICE (14 de febrero de 2014), https://dfi.wa.gov/documents/banks/dept-of-justice-memo.pdf.
[13] Orden Ejecutiva Núm. 10, Bol. Adm. Núm. OE-2015-010 (3 de mayo 2015), https://estado.pr.gov/wp-content/uploads/2015/05/OE-2015-010.pdf.
[14] Orden Declarativa del Departamento de Salud Núm. 32 (17 de julio de 2015), http://www.salud.gov.pr/Estadisticas-Registros-y-Publicaciones/visos%20Pblicos/Orden%20Declarativa%20Número%2032.pdf.
[15] Departamento de Salud de Puerto Rico, Reglamento para el uso, posesión, cultivo, manufactura, producción, fabricación, dispensación, distribución e investigación de cannabis medicinal, Núm. 155 (28 de diciembre de 2015), http://www.salud.gov.pr/Estadisticas-Registros-y-Publicaciones/Reglamentos/Reglamento%20155.pdf.; Departamento de Salud de Puerto Rico, Reglamento para el uso, posesión, cultivo, manufactura, fabricación, dispensación, distribución e investigación del cannabis medicinal, Núm. 8766 (8 de julio de 2016), http://www.salud.gov.pr/Documents/Cannabis/Reglamento%208766.pdf (ambos reglamentos han sido derogados).
[16] Exposición de motivos, Ley para manejar el estudio, desarrollo e investigación del cannabis para la innovación, normas aplicables y limites, Ley Núm. 42 de 9 de julio de 2017, 2017 LPR 1641.
[17] Departamento de Salud de Puerto Rico, Reglamento para manejar el estudio, desarrollo e investigación del cannabis para la innovación, normas aplicables y límites, Núm. 9038 (2 de julio de 2018), http://www.salud.gov.pr/Documents/Cannabis/Reglamento%20de%20Cannabis%209038.pdf.
[18] Ley para manejar el estudio, desarrollo e investigación del cannabis para la innovación, normas aplicables y límites, Ley Núm. 42 de 9de julio de 2017, 24 LPRA § 2621a(v) (2017).
[19] Id. § 2621(b).
[20] Id.
[21] Id.§ 2622(a).
[22] Id.
[23] Id. § 2623.
[24] Id.§ 2623(a).
[25] Junta Reglamentadora de Cannabis Medicinal, Estadísticas Pacientes, DEPARTAMENTO DE SALUD DE PUERTO RICO (1 de septiembre de 2018), http://www.salud.gov.pr/Documents/Cannabis/Estadisticas%20Pacientes.pdf.
[26] Id.
[27] Junta Reglamentadora de Cannabis Medicinal, Estadísticas de Médicos,DEPARTAMENTO DE SALUD DE PUERTO RICO(1 de septiembre de 2018), http://www.salud.gov.pr/Documents/Cannabis/Estadisticas%20Medicos.pdf.
