ARTÍCULO
Por: Ernesto Raúl Ramos Maldonado*
Introducción
La pandemia de COVID-19 ha trastocado la realidad de Puerto Rico y del mundo entero. En un abrir y cerrar de ojos, cientos de regiones tuvieron que instaurar medidas particulares para contener la propagación de este nuevo desastre que cambiaría nuestra perspectiva del mundo. El manejo de COVID-19 llevó consigo la adaptación e implantación de un sinnúmero de medidas para controlar a esta enfermedad , en ocasiones irrumpiendo con los pilares del tan valorado sistema de pesos y contrapesos del que hablaba Montesquieu.[efn_note]Claudia Fuentes, Montesquieu: Teoría de la Distribución Social del Poder, 31 REV. CIENC. POLÍT. 47, 48 (2011).[/efn_note] Para Montesquieu, la distribución de la separación de poderes que solo la distribución de facultades entre la rama ejecutiva, legislativa y judicial limitaría el abuso de poder y salvaguardaría la libertad junto con los derechos de los ciudadanos.[efn_note]Id. en la pág. 48.[/efn_note] Es a raíz de esto que propongo entablar un análisis entre el manejo de la situación de la pandemia, desde una perspectiva del abuso de poder por parte del ejecutivo y la normalización de medidas de emergencia y órdenes ejecutivas (en adelante, “OE”), que resquebrajan la potestad de la rama legislativa en dos jurisdicciones, Puerto Rico y España. Sin duda alguna hubo un abuso de poder por parte del ejecutivo en este periodo de tiempo, situación que aún apreciamos en Puerto Rico con el constante uso de las OEs, pero es menester contraponer el trato que se le ha dado a esa realidad social en España en comparación con Puerto Rico.
I. Sistema de Pesos y Contrapesos
A. Puerto Rico
El sistema jurídico distribuye el poder del Estado en tres organismos: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.[efn_note]Id. en la pág. 53.[/efn_note] La autora Claudia Fuentes dice lo siguiente:
[E]l sistema comprende una serie de facultades y procedimientos que permiten que estos organismos -específicamente el Legislativo y el Ejecutivo- participen de otro poder sin confundirse con él. El Legislativo tiene la facultad de examinar las acciones del Ejecutivo y puede acusar a los funcionarios si considera que no actúan en conformidad con lo dispuesto en la ley. El Ejecutivo, por su parte, participa del Poder Legislativo a través del derecho a veto que le permite rechazar las resoluciones del órgano legislador. Del mismo modo, el Legislativo sólo puede sesionar a instancias del Ejecutivo que lo convoca y durante el período que este disponga; pero el Ejecutivo está obligado a convocarlo al menos una vez al año para que resuelva sobre la recaudación de impuestos y las fuerzas armadas.[efn_note]Id.[/efn_note]
Esto desde la perspectiva del sistema gubernamental inglés, no obstante, las similitudes en cuanto a la forma de gobernanza entre éste y el puertorriqueño y español son palpables.
De primera instancia, la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante, “Constitución de Puerto Rico”), resguarda la esencia de lo que estableció Montesquieu con el sistema gubernamental inglés. En su preámbulo establece “que el sistema democrático es fundamental para la vida de la comunidad puertorriqueña; que entendemos por sistema democrático aquel donde la voluntad del pueblo es la fuente de poder público, donde el orden político está subordinado a los derechos del hombre y donde se asegura la libre participación del ciudadano en las decisiones colectivas.”[efn_note]CONST. PR Preámbulo.[/efn_note] Esto lleva un fuerte vínculo con lo inicialmente ideado por Montesquieu, cuyo único fin para establecer el sistema de separación de poderes era el de garantizar la representación del pueblo, un sistema de gobierno verdaderamente representativo.[efn_note]Fuentes, supra nota 1, en la pág. 52.[/efn_note] Cabe destacar que la Constitución de Puerto Rico, va aún más allá, al establecer que “[e]l [g]obierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico tendrá forma republicana y sus Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según se establecen por esta Constitución, estarán igualmente a la soberanía del pueblo de Puerto Rico.”[efn_note]CONST. PR art. I § 2.[/efn_note] En particular, en cuanto al Poder Judicial, la Constitución de Puerto Rico depositó y encomendó el salvaguardar comunitariamente “el respeto a los derechos contra cualquier intervención contraria a esos derechos por el Poder Ejecutivo o Legislativo, solucionar los conflictos entre lo privado y público y adjudicar las controversias entre los individuos”.[efn_note]RUTH E. ORTEGA VÉLEZ, DOCTRINAS JURÍDICAS DEL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO 462-65 (2017).[/efn_note] Quiérase decir, que como parte de los pilares mediante los que se rige el sistema judicial de Puerto Rico, se encuentra el resguardar la separación de los poderes y garantizar su armonía. De esta manera, limita el abuso de poder por determinadas ramas, a través de la intervención del Poder Judicial y garantiza su independencia de entre los demás. Esto a diferencia de la Constitución de los Estados Unidos de América, donde el Tribunal Supremo Federal ha reconocido implícitamente la separación de poderes, ya que es fundamental en el esquema democrático de gobierno de los Estados Unidos.[efn_note]Id.[/efn_note] El Tribunal Supremo Federal resolvió que una rama del gobierno no puede usurpar o apropiarse de facultades de otra rama sin ocasionar daño.[efn_note]Union Pac. R. Co. v. U.S., 99 US 700, 718 (1878).[/efn_note]
“Aunque el primero que desarrolló la doctrina de separación de poderes fue John Locke, quien mejor o más convincentemente logró explicarla fue el Barón de Montesquieu. Éste advertía que cualquier combinación de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial crearía un sistema con tendencia inherentemente tiránica”.[efn_note]Colón Cortés v. Pesquera, 150 DPR 724, 750 (2000).[/efn_note] Es por esto que, en repetidas ocasiones, el Tribunal Supremo Federal ha establecido que la doctrina de separación de poderes no guarda otro fin que proteger la libertad del ciudadano ante una peligrosa acumulación de poder por alguna rama del gobierno.[efn_note]Id. en la pág. 752[/efn_note] Según se ha establecido, la doctrina de separación de poderes nunca ha pretendido “establecer completa separación entre las ramas, sino un sistema de frenos y contrapesos que impi[da]la excesiva acumulación del poder en una rama de gobierno, lo que necesariamente va en detrimento de las otras ramas y del ordenamiento constitucional que vivimos”.[efn_note]Id.[/efn_note] En Santa Aponte v. Ferré Aguayo, se resolvió que, bajo nuestro sistema democrático, “la autoridad para interpretar la Constitución y las leyes del país reside exclusivamente en la Rama Judicial . . . La Rama Judicial puede resolver que determinada facultad le corresponde tan sólo a otra Rama, pero la interpretación al efecto es atributo exclusivo de los tribunales”.[efn_note]Santa Aponte v. Ferré Aguayo, 105 DPR 670, 671 (1977).[/efn_note]
B. España
La separación de poderes no se formula expresamente en el texto constitucional español de 1978. Sin embargo, al igual que en Puerto Rico, las funciones particulares de cada una de las ramas se encuentran delimitadas en artículos específicos. Así es destacable el artículo 66.2, que afirma que las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos y controlan la acción del Gobierno, abriendo de esta manera el Título III, que se dedica a las Cortes Generales y con ello al poder legislativo.[efn_note]CONST. ESP. Art. 66.2.[/efn_note] El poder ejecutivo es objeto de regulación en el Título IV de la Constitución que se dedica al Gobierno y a la Administración.[efn_note]CONST. ESP. Título IV.[/efn_note] Como dicta el artículo 97, las funciones del gobierno se concretan en la dirección de la política interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa del Estado.[efn_note]Id. Art. 97.[/efn_note] Esta rama ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución española y las leyes.[efn_note]Id.[/efn_note]
El Título VI se destina a la regulación del poder judicial, conteniéndose en el artículo 117 los rasgos perfiladores de la justicia en España.[efn_note]Id. art. 117.[/efn_note] La justicia es concebida como que emana del pueblo y administrada en nombre del Rey por los Jueces y Magistrados que responden en su actuación a la idea de independencia y sometimiento único al imperio de la ley, que son inamovibles y responsables.[efn_note]Id.[/efn_note]
Sin embargo, la Constitución española carece de una mención de la separación de poderes. Su dinámica de regulación de poderes se basa en la construcción de Comunidades Autónomas. Las Comunidades Autónomas pueden ser concebidas para fines de Puerto Rico, como los estados que componen a los Estados Unidos de América. Esto mediante una diferenciación del interés nacional, el regional y el local y la concesión de autonomía constitucional a diferentes entidades para la concreción y defensa de sus respectivos intereses. Desde la óptica de la división de poderes, la distribución constitucional de competencias entre entes públicos sirve no sólo para garantizar una esfera de decisión política autónoma, sino que también para que esas entidades se controlen y contrapesen impidiendo el exceso de poder y preservando el interés común a todo el ordenamiento. La integración en un polígono de fuerzas de esa pluralidad de políticas territoriales permite limitar el poder. En España, el sistema de contrapesos no se aprecia tan evidentemente entre las ramas del gobierno per se, sino que usualmente se ve instigado por actuaciones de las Comunidades Autónomas que abren la puerta para la intervención de la rama de estado que concierna de costumbre ante el Tribunal Constitucional.[efn_note]Javier García Roca, Del principio de la división de poderes, 2 REV. DE ESTUDIOS POL. 41, 67 (2000).[/efn_note]
II. Pandemia
A. España
i. Primer Estado de Alarma
A raíz de la declaración de pandemia internacional de COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud el 11 de marzo de 2020, España procedió a decretar su primer Estado de Alarma el 14 de marzo de 2020, en virtud de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sito, equivalente a la Ley 76-2000 de Puerto Rico, con el fin de afrontar la situación de emergencia sanitaria provocada por el coronavirus.[efn_note]Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo de 2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, (BOE núm. 67 de 14 de marzo de 2020).[/efn_note] Mediante una orden impartida por el ejecutivo se limitaba masivamente la movilidad de los ciudadanos.[efn_note]Id. art. 7.[/efn_note] No es de sorprender, que tan pronto la situación de la pandemia comenzó a presentar signos de mejoría, comenzaron las reclamaciones por parte de los distintos grupos, en especial, por parte de la oposición en el Parlamento. Es a raíz de esto que el partido de VOX[efn_note]El VOX es el partido de extrema derecha español, presidido por Santiago Abascal. Alyssa McMurtry, El partido de extrema derecha Vox llega a gobernar por primera vez en región de España, AA (10 de marzo de 2022), https://www.aa.com.tr/es/mundo/el-partido-de-extrema-derecha-vox-llega-a-gobernar-por-primera-vez-en-regi%C3%B3n-de-espa%C3%B1a/2530993.[/efn_note] presentó un recurso ante el Tribunal Constitucional. En cuanto al Primer Estado de Alarma,[efn_note]Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio de los estados de alarma, excepción y sitio, (BOE núm 134 de 5 de junio de 1981); CONST ESP. Art. 116 (explicando que el Estado de Alarma “será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado por el Consejo de ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados”.).[/efn_note] el Tribunal Constitucional el 14 de julio de 2021 determinó, en una votación 6 a 5 que el ejecutivo había abusado de su poder al acordar el confinamiento de toda la población. Esto debido a que, para lograrlo, era crucial el Estado de excepción,[efn_note]Id. (definiendo el Estado de excepción: “será declarado . . . mediante decreto acordado en Consejo de ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados”.).[/efn_note] facultad delimitada particularmente al Parlamento a petición del Ejecutivo. Si este estado de derecho español fuese igual en Puerto Rico, el producto sería que las OE necesitarían el respaldo de la Legislatura para entrar en vigor, algo similar a lo que se pretendió con el P. de la C. 515 a ser discutido posteriormente. Mediante la declaración de inconstitucionalidad de tres de los apartados en el artículo 7 del decreto acordado, el Tribunal Constitucional español erradicó las disposiciones que limitaban la libre movilidad de sus ciudadanos dentro de su propio territorio.[efn_note]José María Brunet, El tribunal más dividido declara inconstitucional el confinamiento, EL PAÍS (14 de julio de 2021) https://elpais.com/espana/2021-07-14/el-constitucional-anula-el-estado-de-alarma-que-decreto-el-gobierno-para-frenar-la-primera-ola-del-virus.html.[/efn_note] El fallo estimó que una decisión de este tipo supuso la suspensión, y no solo la limitación, de derechos fundamentales, en este caso el de libre circulación, y que eso requería otro instrumento jurídico: el estado de excepción.[efn_note]Id.[/efn_note] El argumento principal iba de la mano de la prohibición de la libertad de circulación de residencia en el territorio nacional,[efn_note]CONST. ESP.art. 19.[/efn_note] del derecho al trabajo[efn_note]Id. art. 35.[/efn_note] y de la libertad de prensa.[efn_note]Id. art. 20.[/efn_note] El Tribunal Constitucional estipuló que a pesar de que la primera causa de la perturbación fuera una pandemia, lo prudente hubiese sido una declaración de estado de excepción sometida a la “previa autorización parlamentaria” bajo el siguiente raciocinio: “Se estaría, en otros términos, utilizando la alarma, como temían algunos constituyentes, “para limitar derechos sin decirlo”, esto es, sin previa discusión y autorización de la representación popular, y con menos condicionantes de duración”.[efn_note]Sentencia del Tribunal Constitucional 148/2021, de 14 de julio de 2021.[/efn_note]
ii. Limitación de las facultades de los diputados
Ahora bien, los reclamos de inconstitucionalidad en los Estados de Alarma no fueron los únicos señalamientos presentados por VOX ante el Tribunal Constitucional. Otra de las reclamaciones versaba sobre las limitaciones que los diputados en el Parlamento sufrieron. En este caso, el recurso presentado ante el Tribunal Constitucional se debía a la suspensión de las sesiones de control y congelación de los plazos de enmiendas y otros procedimientos en el Parlamento durante el primer mes de la pandemia.[efn_note]José María Brunet, El Constitucional prepara una sentencia contra el cierre del Congreso durante el primer estado de alarma, EL PAIS (16 de septiembre de 2021), https://elpais.com/espana/2021-09-17/el-constitucional-prepara-una-sentencia-contra-el-cierre-del-congreso-por-el-primer-estado-de-alarma.html.[/efn_note] El Tribunal Constitucional estimó que esta suspensión generó un efecto en cascada sobre la actividad general de las Cámaras, afectando de manera global a sus funciones.[efn_note]Id.[/efn_note] La suspensión de las cesiones de control y congelación de los plazos de enmiendas y otros procedimiento en el Parlamento, se vio como una intervención excesiva dentro de las facultades de los diputados en el Parlamento, esto tras el mismo pensar del Primer Fallo. El Tribunal Constitucional consideró que el alto en labores decidido por la Mesa del Congreso de los Diputados, vulneró el derecho al control del Gobierno por parte del poder legislativo.[efn_note]Id.[/efn_note] El Tribunal Constitucional consideró que el control del Gobierno es una función de máxima relevancia del Parlamento y que, por tanto, no debería cesar ni siquiera en una situación excepcional como la de un estado de alarma por una emergencia sanitaria.[efn_note]José María Brunet, El Tribunal Constitucional establece que el control del Gobierno no debe detenerse durante un estado de alarma, EL PAIS (18 de octubre de 2021), https://elpais.com/espana/2021-10-18/el-tribunal-constitucional-establece-que-el-control-del-gobierno-no-debe-detenerse-durante-un-estado-de-alarma.html.[/efn_note] El Tribunal Constitucional estableció que la declaración del estado de alarma, “El silencio en este punto de la Constitución y de la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio no es un olvido, sino que responde a la exigencia constitucional de que los estados excepcionales no pueden alterar el funcionamiento normal de los poderes constitucionales del Estado.”[efn_note]Sentencia 183/2021, de 27 de octubre de 2021.[/efn_note] El tribunal considera que dichos acuerdos vulneraron los derechos de participación políticas de los parlamentarios, recogidos en el artículo 23. 2 de la Constitución española.[efn_note]Id.[/efn_note] Es a raíz de este pensar que anularon las actuaciones de la Mesa del Congreso de Diputados,[efn_note]Mesa del Congreso, CONGRESO DE DIPUTADOS (12 de marzo de 2019), https://www.congreso.es/mesa (es el órgano rector y de representación colegiada de la Cámara. Está integrada por el Presidente del Congreso, que la preside, por cuatro Vicepresidentes y cuatro Secretarios. Todos ellos son elegidos por la Cámara al comienzo de la legislatura, utilizando un sistema que favorece su distribución entre distintos grupos parlamentarios. A la Mesa le corresponde el gobierno interior y la organización del trabajo parlamentario. Dentro del primer aspecto asume la elaboración del presupuesto del Congreso, la dirección y control de su ejecución, la ordenación de gastos y diversas competencias en materia de personal. En cuanto a la organización del trabajo parlamentario, le compete la programación de las líneas generales de actuación de la Cámara, la coordinación de los trabajos de sus distintos órganos, la calificación sobre los escritos y documentos parlamentarios, la decisión sobre su admisibilidad y procedimiento de tramitación y otras funciones previstas en el Reglamento. La Mesa está asistida y asesorada por el Secretario General.)[/efn_note] tomadas el 19 de marzo de 2020 y comenzó el cese de funciones por parte del Congreso.[efn_note]Id.[/efn_note] El Tribunal Constitucional entendió que “en la declaración de estado de alarma, el ejercicio del derecho de participación política de los diputados debe estar, en todo caso garantizado de modo especial, la función de controlar y, en su caso, exigir al Gobierno la responsabilidad política a la que hubiere lugar.”[efn_note]Id.[/efn_note]
iii. Segundo Estado de Alarma
El 27 de octubre de 2021, el Tribunal Constitucional, declaró inconstitucional el decreto que estableció el segundo estado de alarma, el cual tuvo vigencia entre el 9 de noviembre de 2020 y el 9 de mayo de 2021.[efn_note]José María Brunet, El Constitucional anula el segundo decreto del estado de alarma contra la pandemia, EL PAÍS (27 de octubre de 2021), https://elpais.com/espana/2021-10-27/el-constitucional-tumba-el-segundo-decreto-del-estado-de-alarma-contra-la-pandemia.html.[/efn_note] El Tribunal Constitucional utilizó el mismo pensamiento que en las revocaciones anteriores, al entablar que lo propuesto por el Gobierno era eludir un control eficaz por parte del Parlamento.[efn_note]S. de 27 de octubre de 2021 Núm. 282/2021, (ECLI:ES:TC:2021:183) (España).[/efn_note] El Tribunal entendió que la vigilancia de las Cortes sobre la labor del Poder Ejecutivo era aún más pertinente en situaciones críticas o de dificultad, como muy bien lo era una alerta sanitaria.[efn_note]Id.[/efn_note] La tesis central de la opinión era que el Congreso renunció a ejercer sus funciones de control tanto en lo relativo a la larga duración del estado de alarma como en cuanto a las medidas concretas de restricción de derechos que ello iba a suponer. El texto consideró reprochable que el decreto del segundo estado de alarma diera luz verde a una delegación de competencias en las comunidades autónomas para adoptar medidas de limitación de derechos fundamentales sin que las Cámaras tuvieran conocimiento previo de su naturaleza y duración.[efn_note]Id.[/efn_note] El Tribunal estableció que “quedó cancelado el régimen de control que en garantía de los derechos de todos corresponde al Congreso de los Diputados bajo el estado de alarma.”[efn_note]Id.[/efn_note]
Los magistrados indicaron que el “Congreso quedó privado primero, y se desapoderó después, de su potestad para fiscalizar y supervisar la actuación de las autoridades gubernativas” durante la prórroga de seis meses del Estado de Alarma.[efn_note]Id.[/efn_note] Sobre todo, la postura más criticada de la determinación del Congreso fue el establecimiento de una extensión del estado de alarma por un plazo de seis meses, sin certeza alguna acerca de qué medidas iban a ser aplicadas, cuándo serían aplicadas o cuál sería la duración de estas.[efn_note]Id.[/efn_note] Este paralelismo es evidente igualmente en Puerto Rico con el P. de la C. 515, el cual discutiremos más adelante, y su intención de delimitar cualquier actuación con vigencia mayor de seis meses por parte del Ejecutivo. El Tribunal Constitucional subraya que “la rendición de cuentas” ante el Congreso “quedó en la práctica limitada a comparecencias del Presidente del Gobierno y de los dos titulares que se sucedieron en el Ministerio de Sanidad durante la vigencia de la prórroga”.[efn_note]Fernando Garea, Carolina Darias, una ministra sobradamente preparada, EL CONFIDENCIAL (27 de enero de 2021), https://blogs.elconfidencial.com/espana/el-patio-del-congreso/2021-01-27/carolina-darias-ministra-sanidad-pandemia-curriculum_2924772/.[/efn_note] Estos sucesores fueron quienes realizaron “una valoración general de la evolución de la pandemia que motivó el estado de alarma”, pero sin llegar a “someterse” al régimen de control político por el Parlamento.[efn_note]Ángela Martilay, El TC, sobre el segundo estado de alarma: “Quedó cancelado el régimen de control del Congreso”, EL MUNDO (10 de noviembre de 2021), https://www.elmundo.es/espana/2021/11/10/618bc7c9e4d4d8811e8b45c6.html.[/efn_note] Las actuaciones por parte de los presidentes de las Comunidades Autónomas no pasaron por el crisol del Congreso de Diputado, así que sus actuaciones solo se vieron sujetas al crisol de las asambleas legislativas respectivas.[efn_note]Id.[/efn_note] El Tribunal Constitucional abundó aún más al indicar que:
Dado que la gestión y aplicación directa de las medidas previstas en las disposiciones impugnadas quedó delegada en los presidentes de las comunidades autónomas y en los de las ciudades con estatuto de autonomía que, por las razones acabadas de expresar, quedaban fuera del ámbito del control político del Congreso de los Diputados, la «rendición de cuentas» quedó, en la práctica, limitada a comparecencias del presidente del Gobierno y de los dos titulares que se sucedieron en el Ministerio de Sanidad durante la vigencia de la prórroga[…][efn_note]Id.[/efn_note]
iv. Indemnizaciones a negocios cerrados durante el Estado de Alarma
El Gobierno defiende la decisión de que no pueda apreciarse que exista algún daño indemnizable, individualizado, o antijurídico, que son los requisitos que exige la ley para obligar a la Administración a atender las indemnizaciones.[efn_note]Carmen Lucas-Torres, El TC impide que se pida responsabilidad patrimonial al Estado por los daños de un confinamiento inconstitucional, EL INDEPENDIENTE, (14 de junio de 2021), https://www.elindependiente.com/espana/2021/07/14/el-tc-impide-que-se-pida-responsabilidad-patrimonial-al-estado-por-los-danos-de-un-confinamiento-inconstitucional.[/efn_note] En consecuencia, no se considera que exista el mencionado sacrificio especial esgrimido por los reclamantes y por esta razón no puede apreciarse la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado por legislar contra la pandemia. El pensamiento detrás de los reclamantes, por su parte, yace tras el supuesto de un sacrificio patrimonial especial en comparación con el resto de la ciudadanía, y el principio de igualdad ante las cargas públicas que le impone al Estado la obligación de asumir el resarcimiento de las obligaciones patrimoniales derivadas del estado de alarma.[efn_note]Id.[/efn_note] El Tribunal Constitucional determinó que “[d]e cara a pedir responsabilidad patrimonial al Estado, los ciudadanos tenían el deber jurídico de soportar el daño”.[efn_note]Id.[/efn_note] A través de esta opinión, el Tribunal permite acudir a la vía administrativa para la revisión de las multas impuestas por las fuerzas de seguridad, pero cierra la posibilidad de pedir al Estado responsabilidad patrimonial por los daños ocasionados por el Real Decreto.
B. Puerto Rico
i. OE 2020-023
La Hon. Wanda Vázquez Garced, a través de la aplicación de la OE-2020-023, estableció un peligroso precedente en cuanto al uso de las OEs para limitar derechos fundamentales de los ciudadanos. Durante el 2020, la gobernadora Vázquez firmó 32 O’s relacionadas al COVID-19, luego del primer caso reportado en el archipiélago.[efn_note]Maricarmen Rivera Sánchez, Analizan las órdenes ejecutivas por la pandemia del covid-19, EL VOCERO (2 de enero de 2022), https://www.elvocero.com/gobierno/fortaleza/analizan-las-rdenes-ejecutivas-por-la-pandemia-del-covid-19/article_adf0be86-8300-11ec-b123-1f7e9a6bc0c7.html.[/efn_note] Siguiendo el mandato mediante OEs, el gobernador Pedro Pierluisi ha firmado 107 OEs, 30 de estas, dirigidas al control de la pandemia.[efn_note]Id.[/efn_note] Este peligroso precedente queda pendiente a ser atendido por el Tribunal Supremo de Puerto Rico.
Como fundamento para la aplicación de la OE-2020-023, la entonces gobernadora utilizó el artículo 5 de la Constitución de Puerto Rico, en particular los incisos 5 y 6.[efn_note]CONST. PR art. VI, § 5- 6.[/efn_note] Cabe destacar que lo establecido en estas secciones de la Constitución en nada facultan al Ejecutivo con la potestad de restringir el derecho al movimiento de sus ciudadanos, sin la meritoria deliberación de la Legislatura para su formulación como estatuto. Es evidente que, ante la situación extraordinaria en la que se encontraba Puerto Rico tras la llegada de un virus desconocido, y la marejada de información y desinformación que arropó al País durante el inicio de la pandemia, cualquier persona hubiese entendido prudente la implantación de medidas tan severas. Sin embargo, ante la eventual utilización de las OEs, el profesor Julio Fontanet, Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Interamericana expresó lo siguiente:
En un sistema constitucional y republicano no existe tal cosa como poderes inherentes u omnímodos de ningún gobernante. El ejercicio del poder debe tener legitimidad y validez constitucional. Una orden ejecutiva tiene que ser razonable y atender racionalmente su finalidad. No puede convertirse de facto en una ley marcial, que está limitada constitucionalmente a situaciones de rebelión o invasión exclusivamente. Tampoco una orden ejecutiva puede crear delitos, salvo que exista una disposición estatutaria que disponga específicamente los parámetros para ello; y la Ley 20-2017 parece ser muy ambigua al respecto. Otro problema es que en la orden ejecutiva se menciona que se promulga en virtud de las secciones 5 y 6 del Artículo VI de la Constitución, que nada tienen que ver con el asunto que se pretende atender.[efn_note]Julio Fontanet, La orden ejecutiva tiene que modificarse, EL NUEVO DÍA (17 de marzo de 2020), https://www.elnuevodia.com/opinion/punto-de-vista/la-orden-ejecutiva-tiene-que-modificarse/.[/efn_note]
ii. P. de la C. 515
En el caso de Puerto Rico, el tipo de resguardo hacia la separación de poderes y sistema de pesos y contrapesos está intrínsecamente vinculado con la radicación del Proyecto de la Cámara 515, titulado como Ley para la Fiscalización y Rendición de Cuentas en Tiempos de Emergencia. Este proyecto cameral parece responder a lo que la Cámara baja interpretó como un abuso o extralimitación de las facultades del Ejecutivo en sus funciones.[efn_note]Exposición de motivos, P. de la C. 515 de 9 de febrero de 2021, 1ra Ses. Ord., 19na Asam. Leg., en la pág. 5.[/efn_note] La crítica principal residía en el sobre empleo de las OEs que restringían derechos fundamentales de la ciudadanía.[efn_note]Id.[/efn_note] De su Exposición de Motivos se desprende lo siguiente:
Entre el 15 de marzo y el 31 de diciembre de 2020 la Gobernadora emitió decenas de órdenes ejecutivas que implementaron y mantuvieron (aunque con modificaciones) un toque de queda para casi toda la población y regularon la actividad económica, educativa, recreativa, cultural y social. Las restricciones incluyeron órdenes de cuarentena para viajeros y personas expuestas al virus, cierres totales de sectores económicos, prohibición a actividades de ocio como ir a playas, parques, caminar y correr, entre otras. Una respuesta inmediata de parte del Poder Ejecutivo era necesaria ante la amenaza del coronavirus. Ahora bien, muchas de las medidas – tomadas exclusivamente por la Primera Mandataria – fueron objeto de críticas y cuestionamientos por parte de la comunidad científica y profesionales de la salud mental. Además, varios expertos levantaron su voz de alerta ante las restricciones sin precedentes a derechos civiles y constitucionales de la población.[efn_note]Id.[/efn_note]
Dentro de los cuestionamientos levantados se encontraban preocupaciones sobre el manejo de fondos federales recibidos, como los designados a través del CARES Act, y el uso, o falta de uso, de estos para las finalidades establecidas.[efn_note]Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act, 1 U.S.C. §§ 112, 204 (2021).[/efn_note] Sobre todo se cuestionó la delegación casi exclusiva de la respuesta de la pandemia de COVID-19 en la figura del Gobernador o Gobernadora.[efn_note]Exposición de motivos, P. de la C. 515 de 9 de febrero de 2021, 1ra Ses. Ord., 19na Asam. Leg.[/efn_note] Como parte de sus funciones, la Asamblea Legislativa pretendía con este proyecto fiscalizar las actuaciones por parte del Ejecutivo. La Asamblea Legislativa fundamentó aún más su postura en el hecho de que “según el National Conference of State Legislatures los cuerpos legislativos en al menos treinta estados y las Islas Vírgenes han presentado proyectos o resoluciones para limitar los poderes de los gobernadores para atender la emergencia del COVID-19 o cualquier otra emergencia”.[efn_note]Id.[/efn_note] Adicional a esto, fundamentó su postura en la facultad establecida en la sección 19 del artículo II de la Constitución de Puerto Rico, y en su finalidad de “proteger la vida, la salud y el bienestar del pueblo”.[efn_note]CONST. PR art. II, § 19 (“la enumeración de derechos que antecede no se entenderá en forma restrictiva ni supone la exclusión de otros derechos pertenecientes al pueblo en una democracia, y no mencionados específicamente. Tampoco se entenderá como restrictiva de la facultad de la Asamblea Legislativa para aprobar leyes en protección de la vida, la salud y el bienestar del pueblo.”).[/efn_note]
La finalidad principal de este proyecto era enmendar la Ley 76-2000, pero sin alterar las disposiciones que prohíben que una OE que pretenda establecer un estado de emergencia se extienda por más de seis meses.[efn_note]Exposición de motivos, P. de la C. 515 de 9 de febrero de 2021, 1ra Ses. Ord., 19na Asam. Leg., en la pág. 5.[/efn_note] De este modo, el P. de la C. 515 pretendía facultar a la Asamblea Legislativa a pasar juicio sobre el contenido de las OEs que establecieran un estado de emergencia y a delimitar sus alcances.[efn_note]Id.[/efn_note] El proyecto cameral establecía que un estado de emergencia no se puede extender indefinidamente mediante OEs de vigencias más cortas. Además, establecía que, pasados los seis meses, ambas ramas políticas pueden actuar en conjunto para extender la vigencia de un estado de emergencia.[efn_note]Id.[/efn_note] En otras palabras, el proyecto cameral buscaba impedir que el Ejecutivo abusara de sus facultades mediante un sistema de regulación a través del legislativo. Igualmente, pretendía “establecer el deber del Gobernador o Gobernadora de someter informes cada quince días a la Asamblea Legislativa si un estado de emergencia se extendía por más de quince días”.[efn_note]P. de la C. 515 de 25 de junio de 2021, 1ra Ses. Ord., 19na Asam. Leg., en la pág. 5.[/efn_note] Cabe destacar que el P. de la C. 515 fue aprobado en la Cámara por cuarenta y dos votos a favor, cero en contra, cero abstenidos, y un total de ocho ausencias,[efn_note]Id.[/efn_note] mientras que en el Senado contó con diecisiete votos a favor, y diez en contra.[efn_note]Id.[/efn_note] Esto sirve para demostrar que el proyecto contaba con el respaldo abrumador de ambas cámaras legislativas. Sin embargo, el Ejecutivo vetó el proyecto el pasado 30 de diciembre de 2021.[efn_note]David Cordero Mercado, El gobernador argumenta que las emergencias requieren “flexibilidad” al defender veto de medida de rendición de cuentas, EL NUEVO DÍA (6 de enero de 2022), https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/notas/el-gobernador-argumenta-que-las-emergencias-requieren-flexibilidad-al-defender-veto-de-medida-de-rendicion-de-cuentas/.[/efn_note] Esta determinación de vetar el proyecto cameral, a mí entender, constituyó un claro menosprecio de las facultades de la Asamblea Legislativa por el Ejecutivo.
iii. Recurso presentado por Proyecto Dignidad
La contienda entre la constitucionalidad de las OEs sigue en pleno vigor. Esto tras el recurso legal presentado por las legisladoras de Proyecto Dignidad en la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, quienes sostienen que el gobernador actual, Pedro Pierluisi usurpa los poderes de la Asamblea Legislativa al continuar firmando OEs.[efn_note]Javier Colón Dávila, El gobierno defiende la constitucionalidad de las órdenes ejecutivas en pleito incoado por Proyecto Dignidad, EL NUEVO DÍA (26 de febrero de 2022) https://www.elnuevodia.com/noticias/tribunales/notas/el-gobierno-defiende-la-constitucionalidad-de-las-ordenes-ejecutivas-en-pleito-incoado-por-proyecto-dignidad/.[/efn_note] Las legisladoras de Proyecto Dignidad fundamentaron que el mandato mediante OEs violentaba la doctrina de separación de poderes y vulneraba la Ley 76-2000, conocida como la Ley de Procedimientos para Situaciones o Eventos de Emergencia.[efn_note]Id.[/efn_note] La interpretación de las legisladoras de Proyecto Dignidad de la Ley 76-2000 es basada en que el estatuto establece que las OEs utilizadas para declarar emergencias emitidas por el Gobernador tendrán una vigencia de no más de seis meses y faculta la extensión de estas por el tiempo que se estime necesario, siempre y cuando no exceda el término de su incumbencia.[efn_note]Ley de Procedimientos para Situaciones o Eventos de Emergencia Ley Núm. 76-2000, 12 LPRA § 1942 (2000).[/efn_note] No obstante, el Gobierno argumenta en su defensa que el estatuto de referencia solo concierne a procedimientos gubernamentales en el ámbito de gestoría, permisos y endosos.[efn_note]Colón Dávila, supra nota 78.[/efn_note]
Los abogados del Departamento de Justicia establecieron que adicional a esto, el recurso legal entablado por las legisladoras adolece de un grave error. Esto debido a que se demandó en su carácter personal al gobernador Pedro Pierluisi, al secretario de salud Carlos Mellado López, al secretario de justicia Domingo Emanuelli y al titular del Departamento de Educación Eliezer Ramos Parés. Según el criterio del Departamento de Justicia, el verdadero actor a ser demandado debía ser el Estado Libre Asociado de Puerto Rico.[efn_note]Id.[/efn_note] A su vez, plantean que las legisladoras carecen de legitimación activa, debido a que éstas no sufrieron un daño claro e inmediato en sus facultades legislativas y que por ende no hay un nexo causal entre el daño alegado y la acción legal que ejercitan.[efn_note]Id.[/efn_note] Los abogados del Departamento de Justicia establecieron que: “[n]uestro ordenamiento jurídico ha reconocido que un legislador no tiene legitimación activa para presentar una acción en representación de sus votantes o del interés público bajo el reclamo de un perjuicio general a nombre de toda la ciudadanía”.[efn_note]Id.[/efn_note]
Por otra parte, las legisladoras han plasmado que el Gobernador se excedió en sus facultades al vetar el Proyecto de la Cámara 515.[efn_note]Id.[/efn_note] Sin embargo, los abogados del Departamento de Justicia establecieron que las actuaciones del Gobernador se encontraban dentro de sus funciones y que las legisladoras “no pueden trasladar un debate legislativo al foro judicial, alegando una lesión a sus prerrogativas legislativas”.[efn_note]Id.[/efn_note]
III. Comparativa
España y Puerto Rico experimentaron situaciones sumamente similares en el desarrollo de la respuesta gubernamental ante la inesperada llegada de la pandemia del COVID-19. En ambos escenarios se presentaron situaciones en las que el Ejecutivo usurpó funciones del Legislativo. En el caso de España, esta usurpación llegó a ser puesta en alto por la Rama Judicial, en particular por el Tribunal Constitucional. Lo sorprendente de estas actuaciones es que a pesar de que España no tiene una provisión explícita en su constitución que externalice el sistema de frenos y contrapesos, ha logrado su aplicación de una manera más efectiva que Puerto Rico, cuyo sistema de balance es esencial a nuestra Constitución.
El establecimiento de nulidad en determinadas actuaciones por parte del Ejecutivo en el Real Decreto, sin duda alguna fue acertado. Esto tras tomar en consideración el pensamiento del Tribunal Constitucional, el cual entendió meritorio que para la imposición de tales cargas severas sobre derechos fundamentales como lo son la libertad de movimiento, la libertad de prensa y la libertad de empleo, era necesario un resguardo por parte del Congreso de Diputados que certificara las actuaciones del Ejecutivo. Para ello, lo meritorio era la imposición de un Estado de Excepción. Por otra parte, la determinación de que se privaron las facultades de los parlamentaristas luego de la imposición del Real Decreto es, en primera instancia, una sumamente sorprendente. Sin embargo, se facilita su comprensión cuando hacemos un análisis contextual desde la postura de que lo prudente era una armonización entre las facultades de los parlamentaristas y la imposición de las restricciones para amedrentar la escalada de la pandemia.
Sin duda alguna, la intención detrás de las limitaciones pautadas dentro del P. de la C. 515 fue bien intencionada, pero resultó no ser suficiente ante el veto del Ejecutivo. Esto ha aflorado un sinnúmero de controversias y sin duda alguna protagonizará el desenlace de muchas más. Debemos destacar es que las actuaciones por parte de ambos gobiernos resultaron ser sumamente similares durante el inicio de la pandemia, aunque comenzaron a diferir una vez las actuaciones del ejecutivo fueron fiscalizadas por las distintas ramas del Gobierno. Lo más irónico de toda esta situación es que a pesar de que España no tiene codificada en su Constitución el sistema de pesos y contrapesos ha hecho un mejor uso de él en comparación con Puerto Rico, quien, a pesar de mantenerlo consagrado en su Carta Magna, ha hecho de este prácticamente letra muerta.
De igual modo, un punto que merece distinción es que, en ambos países, los partidos políticos que presentaron recursos en contra de las restricciones establecidas a discreción del Ejecutivo fueron los partidos de extrema derecha: VOX en España y Proyecto Dignidad en Puerto Rico. No podemos pasar por alto que la lucha de estos colectivos por derechos individuales por encima del bienestar común, es patente.
Conclusión
La pandemia ha aflorado consigo un mar de posibilidades en cuanto al manejo de situaciones de emergencia en la sociedad moderna. No obstante, ésta trajo consigo una especie de renovación en el pensamiento detrás de la separación de poderes y su consecuente puesta en función. Es en este tipo de circunstancias que el derecho toma pleno vigor y fuerza. Resulta menester establecer que la declaración de un estado de emergencia no abre las puertas para pisotear nuestras garantías constitucionales. No hay duda de que la severidad de la situación justificaba que se actuara con prontitud, pero ante lo presentado en este escrito, no hay duda de que un consecuente avalúo y fiscalización del Estado, una vez comenzado a despejarse el manto de la emergencia, era lo prudente. Es por ello que las actuaciones del Tribunal Constitucional de España fiscalizando a otras ramas del estado fue uno magistral. Falta aún por determinar si la actuación de Puerto Rico será del mismo calibre que la de nuestra contraparte ibérica, ante el veto del Ejecutivo y el mandato gubernativo por medio de OEs. Los paralelismos entre las actuaciones y toma de decisiones de ambos países dan fe de la influencia y vestigios que permean en Puerto Rico tras cuatrocientos años de coloniaje por parte de España. No hay duda de que la implantación de medidas que restringían ciertos derechos fundamentales al inicio de la pandemia salvó vidas, pero la posterior toma de decisiones, delimitada exclusivamente por la Rama Ejecutiva, trastocó los cimientos de la tan aclamada separación de poderes y restringió de manera excesiva los derechos fundamentales de la ciudadanía. Esto sin la posterior intervención de la Rama Legislativa.
* El autor es estudiante de segundo año de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico. Posee un B.S. en Biología de la Universidad de Puerto Rico Recinto de Mayagüez. El autor también será parte del programa de Doble Titulación entre la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico con la Universidad de Barcelona.
