Artículo
Por: Fabiola E. Sosa Baco*
Introducción
En nuestro ordenamiento jurídico existen unas doctrinas que son objeto de constante discusión en los tribunales y en las agencias gubernamentales, y que en innumerables ocasiones disponen de la controversia que el foro judicial y administrativo tiene ante sí. Nos referimos a las doctrinas de jurisdicción primaria y jurisdicción exclusiva. Estas generan confusión sobre cuál foro, si el administrativo o el judicial, posee la facultad inicial de atender y adjudicar un asunto. No conocer estas doctrinas y no saber distinguir cuándo aplica una u otra provoca la desestimación de un sinnúmero de casos en los foros judiciales. Esto implica mayor esfuerzo, tiempo y gastos para las partes, y, en algunos casos, la pérdida de sus causas de acción. Más aún, el desconocimiento sobre la aplicabilidad de estas doctrinas podría constituir una violación al deber ético de los abogados de rendir una labor idónea y competente en la representación legal de sus clientes.
Suele ocurrir que controversias que deben ser atendidas en primera instancia por una agencia u organismo administrativo son directamente presentadas en los tribunales a través de vehículos procesales como el injunction o sentencia declaratoria, y son desestimadas en el foro judicial por falta de jurisdicción. Por otro lado, hay asuntos que no ameritan ser dilucidados en una agencia u organismo administrativo, sino que deberían ser reclamados directamente en los tribunales por ser cuestiones puramente judiciales. A su vez, hay controversias que pueden ser presentadas directamente ante el foro judicial, pero dependen de que el foro administrativo adjudique un hecho, elemento o cuestión necesaria de la causa de acción que se presente o se haya presentado ante el tribunal.
En el presente artículo analizaremos la naturaleza y el alcance de las doctrinas de jurisdicción primaria y jurisdicción exclusiva. A su vez, discutiremos los casos en los que el Tribunal Supremo ha aplicado estas doctrinas, de modo que este artículo no solo provea un resumen doctrinal y jurisprudencial sobre la materia, sino que sirva de guía para saber dónde y cuándo acudir al foro judicial y/o administrativo para presentar un reclamo o una controversia. Además, abordaremos brevemente la doctrina de agotamiento de remedios administrativos, pues esta suele confundirse con la doctrina de jurisdicción primaria. Si bien ambas son de similar naturaleza, a saber, normas de autolimitación judicial, son distintas en su aplicación, toda vez que el agotamiento de remedios aborda el momento adecuado para acudir al tribunal y la jurisdicción primaria determina el foro que debe hacer la determinación inicial de un asunto.
De entrada, destacamos varios aspectos que deben considerarse en la determinación de cuál foro debe o puede atender un caso inicialmente, a saber: (1) el peritaje de una agencia para determinado asunto; (2) la naturaleza de los reclamos; (3) los remedios solicitados y/o que pueden ser concedidos por uno u otro foro, y (4) la intención del legislador al crear la agencia u organismo administrativo. Veamos.
I. Jurisdicción
Como es sabido, “[l]a jurisdicción es el poder o la autoridad con que cuenta un tribunal para considerar y decidir los casos y las controversias ante su consideración”.[1] En Puerto Rico, “los tribunales poseen jurisdicción general, lo que significa que ostentan ‘autoridad para atender cualquier causa de acción que presente una controversia propia para adjudicación, a menos que no tengan jurisdicción sobre la materia’”.[2] Ahora bien, “[e]sta capacidad solo puede ser limitada por el Estado, quien puede otorgar o privar a un tribunal de jurisdicción sobre la materia mediante legislación a esos efectos”.[3] A través de las doctrinas de jurisdicción primaria y jurisdicción exclusiva, se priva a los tribunales o se dilata esa capacidad o autoridad de atender y resolver controversias para concedérsela a las agencias u organismos administrativos por su peritaje en determinados asuntos. Sin embargo, “cuando el Estado delega funciones gubernamentales a las agencias administrativas, puede haber incertidumbre con respecto a qué foro, si el judicial o el administrativo, tiene jurisdicción original para dilucidar una controversia que surja en relación con la función delegada”.[4] Entonces, “para determinar qué foro tiene jurisdicción original [se ha]utilizado la doctrina de jurisdicción primaria”.[5]
II. Las doctrinas de agotamiento de remedios administrativos; jurisdicción primaria y jurisdicción exclusiva
La doctrina de jurisdicción primaria “forma parte de las normas de autolimitación judicial reconocidas en nuestro ordenamiento”.[6] Estas “‘tienen el fin común de coordinar y armonizar la labor adjudicativa de los foros administrativos y los judiciales”.[7] A su vez, “cumplen el objetivo de mantener un adecuado balance y distribución de poder y tareas entre las agencias administrativas y el poder judicial”.[8] En cuanto a la doctrina de jurisdicción primaria, se ha dicho que “los jueces deben aplicar esta norma de abstención, como regla general, “en casos en los cuales el peritaje de la agencia sea indispensable para resolver la controversia, ya que los “ tribunales son de justicia y no centros académicos para dirimir sutilezas técnicas”.[9] Ahora bien:
La doctrina de jurisdicción primaria no debe confundirse con la que requiere que se agoten los procedimientos administrativos antes de acudirse a los tribunales, aunque ambas son germanas y persiguen el mismo fin: poner orden en la administración de la justicia y armonizar el funcionamiento de la rama judicial con el de su rama hermana, la ejecutiva. La doctrina que requiere que se agoten los procedimientos administrativos determina la etapa en la cual el litigante puede recurrir a los tribunales; la de la jurisdicción primaria determina qué organismo debe hacer la determinación inicial del asunto.[10]
Por un lado, la doctrina de agotamiento de remedios administrativos es una norma de autolimitación judicial, mediante la cual los tribunales se abstienen de atender un asunto hasta que la persona afectada no agote todos los remedios administrativos disponibles, de modo que la decisión administrativa contenga la posición final de la agencia.[11] Así, pues “‘el agotamiento de remedios presupone la existencia de un procedimiento administrativo que comenzó, o que debió haber comenzado, pero que no finalizó porque la parte concernida recurrió al foro judicial antes de que se completase el referido procedimiento administrativo’”.[12] Se ha dicho que el propósito de la doctrina de agotamiento de remedios administrativos es “determinar la etapa en la cual el litigante puede recurrir a los tribunales, evitando así una intervención judicial innecesaria y a destiempo que interfiera con el cauce y desenlace normal del proceso administrativo”.[13] Es decir, “la doctrina del agotamiento de remedios administrativos responde a la pregunta de cuál es el momento adecuado para que el tribunal intervenga en un asunto administrativo”.[14]
Por otro lado, la doctrina de jurisdicción primaria tiene dos vertientes, a saber: la concurrente y la exclusiva.[15] Sin embargo, es fundamental tener claro que “la jurisdicción primaria aplica verdaderamente cuando hay jurisdicción concurrente entre el foro administrativo y el judicial”.[16] Es decir, que solo cuando el foro judicial y el administrativo poseen facultad para atender el asunto, puede hablarse de jurisdicción primaria. No obstante, cuando por mandato de ley un asunto debe ser atendido en primera instancia por la agencia, no aplica la doctrina de jurisdicción primaria, sino la de jurisdicción exclusiva. Así, pues, será necesario acudir a la ley orgánica de la agencia u organismo administrativo para identificar si el legislador determinó que el asunto debía ser atendido inicialmente por el foro administrativo y no por el judicial. El Tribunal Supremo ha dicho que “[l]a aplicación de la doctrina de jurisdicción primaria exige que los tribunales emprendan la tarea de examinar los alcances de la ley habilitadora de una agencia y determinar si el asunto cae estrictamente dentro de su ámbito”.[17] Asimismo, “le exige que ponderen y determinen si es imprescindible y necesario que se resuelva a favor de que intervenga inicialmente la agencia”.[18] Veamos en detalle la naturaleza y el alcance de estas.
Como adelantamos, la jurisdicción primaria concurrente aplica cuando “la ley permite que la reclamación se inicie ya sea en la agencia o en el tribunal”.[19] Esta “nos ayuda a concluir cuál de las vías, la administrativa o la judicial, se debe seguir en primer término, a pesar de que ambos foros poseen una jurisdicción legal”.[20] A su vez, “presupone que tanto el foro judicial como el administrativo tienen jurisdicción para entender la controversia planteada, pero se cede la primacía a la agencia por su especialización y conocimiento sobre el asunto objeto de la reclamación”.[21] Dicho de otro modo, se trata de “aquellos casos en los que las cuestiones de hechos a ser consideradas requieren del ejercicio de discreción adjudicativa o de la aplicación del conocimiento especializado que las agencias poseen”.[22] Así, “la cuestión relativa a la jurisdicción primaria no tiene que ver con el momento o la ocasión de la revisión judicial de la acción administrativa, sino con el foro que atendería el caso en primera instancia”.[23]
Mientras que, la jurisdicción primaria exclusiva, también conocida como jurisdicción estatutaria, es “un concepto que, aunque guarda relación con el de jurisdicción primaria, es distinto en su alcance y naturaleza”.[24] Esta “está presente cuando la propia ley [que crea la agencia]establece que el foro administrativo tendrá jurisdicción inicial exclusiva para entender en la reclamación”.[25] A su vez, “atiende situaciones en las que no aplica la doctrina de jurisdicción primaria concurrente, debido a que la ley misma aclara que esta última no existe”.[26] Así, “[s]e trata pues, de un mandato legislativo y no de una norma de índole jurisprudencial”.[27] A través de este mandato legislativo “se establece que el ente administrativo tendrá jurisdicción sobre determinado tipo de asuntos, por lo que en esos casos los tribunales no cuentan con autoridad para atender las reclamaciones en primera instancia”.[28] Dicho de otro modo, la doctrina de la jurisdicción exclusiva “reconoce que determinado organismo administrativo será el único con jurisdicción original para atender determinados asuntos”.[29] Es decir, que:
Cuando existe un estatuto que expresamente le confiere la jurisdicción a un órgano administrativo sobre determinado tipo de asuntos, los tribunales quedan privados de toda autoridad para dilucidar el caso en primera instancia. Además, la designación de un foro administrativo con jurisdicción exclusiva es perfectamente compatible con la revisión judicial de la cual puede ser objeto posteriormente la decisión del organismo.[30]
El Tribunal Supremo ha expresado que la designación de la jurisdicción exclusiva debe ser clara y precisa, sin embargo, ha reconocido que no siempre el legislador utiliza el término “exclusiva”.[31] Así, pues, “al determinar si un estatuto provee o no jurisdicción exclusiva a un foro administrativo, es necesario evaluar si esto ha sido dispuesto expresamente en la ley o si surge de esta por implicación necesaria”.[32] Por otro lado, debemos destacar que la jurisdicción exclusiva puede ser original o apelativa. Es decir, que “el legislador puede designar la exclusividad del foro tanto en la etapa inicial de una reclamación, así como para conferirle a una agencia jurisdicción exclusiva para atender en primer lugar la apelación de una decisión administrativa”.[33] El más alto foro judicial ha dicho que:
Los propósitos del legislador al conferir jurisdicción primaria exclusiva al organismo administrativo son bien conocidos. Se persigue suplir un procedimiento ágil y sencillo, poco costoso, que atienda el asunto sin el rigor procesal que generalmente ha caracterizado a los tribunales tradicionales. Otras veces, dicha jurisdicción responde al objetivo de ofrecer el beneficio de los más entendidos en las materias altamente técnicas que se discuten.[34]
Ahora bien, en circunstancias excepcionales se ha reconocido que un litigante no tiene que concluir o agotar un trámite iniciado en la agencia, a saber, cuando se trate de: (1) una cuestión de derecho que no requiere el ejercicio de discreción administrativa;[35] (2) una violación de patente intensidad a los derechos civiles de un individuo que reclama urgente reparación; (3) un remedio administrativo inútil o inadecuado; (4) un peligro de daño inminente, y (5) una clara ausencia de jurisdicción de la agencia.[36]
III. Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico sobre ambas doctrinas
En Ferrer Rodríguez v. Figueroa,[37] el comprador de un animal que resultó estar enfermo y que murió a los pocos días, radicó una Querella ante el Departamento de Asuntos al Consumidor (en adelante, “DACO”) contra el vendedor. Poco tiempo después, el vendedor presentó una Demanda de cobro de dinero para que el comprador le pagara el balance adeudado por la venta del animal. El comprador solicitó la desestimación del caso judicial, puesto que DACO había asumido jurisdicción del asunto, pero el foro primario se negó a desestimar el caso. Sin embargo, el Tribunal Supremo revocó y concluyó que existía jurisdicción primaria entre DACO y el tribunal. Así, el comprador podía escoger entre dos foros, a saber, podía querellarse ante el foro administrativo o acudir directamente al tribunal pero optó por lo primero.[38] Por lo que, la Alta Curia desestimó la demanda presentada.
En Aguilú Delgado v. P.R. Parking System,[39] el señor Aguilú presentó una Demanda de daños y perjuicios contra la Puerto Rico Parking System (en adelante, “P.R. Parking”) por los daños que sufrió su automóvil al precipitarse por un barranco colindante con el área de estacionamiento de la demandada, y por los sufrimientos y angustias mentales sufridos por quedar privado del uso de su vehículo. P.R. Parking solicitó la desestimación del caso basado en que las controversias planteadas correspondían a la jurisdicción primaria de DACO, pero el foro primario la declaró “No Ha Lugar”. Sin embargo, el Tribunal Supremo revocó al foro primario y concluyó que DACO tenía jurisdicción exclusiva para considerar las reclamaciones de daños sufridos por el vehículo de un usuario contra el operador de un área de estacionamiento público, pero que existía jurisdicción primaria entre DACO y el tribunal para atender la reclamación de sufrimientos y angustias mentales.[40] No obstante, la Alta Curia ordenó al tribunal a referir a DACO ambas reclamaciones para que se iniciara el trámite correspondiente.
En Puerto Rico Telephone Company v. Unión Independiente de Empleados Telefónicos,[41] la Unión Independiente de Empleados Telefónicos (en adelante, “Unión”) presentó una Demanda de injunction, sentencia declaratoria, y daños y perjuicios contra la Puerto Rico Telephone Company (en adelante, “PRTC”) por esta última alegadamente impedirles a unos empleados el uso de una leyenda en sus uniformes que exigía un convenio colectivo. Tres días después, la Unión presentó ante la Junta de Relaciones del Trabajo (en adelante, “JRT”) unos cargos por alegada práctica ilícita de trabajo contra la PRTC. La PRTC solicitó la desestimación del caso judicial al amparo de las doctrinas de jurisdicción primaria y agotamiento de remedios, lo cual fue denegado por el foro primario por entender que el caso planteaba serias alegaciones de violaciones de los derechos constitucionales de los empleados. Sin embargo, el Tribunal Supremo revocó y concluyó que la JRT tenía jurisdicción exclusiva sobre la controversia, toda vez que se trataba de una actividad concertada cubierta por la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico (e.g., alegada práctica ilícita de trabajo).
En Hipólito Rivera v. Municipio de Guaynabo,[42] varios empleados municipales presentaron ante el tribunal Querellas al amparo de la Ley 2 de procedimiento sumario contra el Municipio de Guaynabo (en adelante, “Municipio”) para reclamar salarios alegadamente adeudados en concepto de horas extra, horas de almuerzo, el séptimo día y los días feriados. El Municipio solicitó la desestimación de las querellas basado en que, entre otras cosas, los empleados municipales no habían agotado los remedios administrativos. El foro primario denegó las mociones de desestimación del Municipio. Sin embargo, el Tribunal Supremo revocó y desestimó las querellas presentadas contra el Municipio, toda vez que la Junta Apelativa del Servicio Público (en adelante, “JASAP”) era el foro con jurisdicción exclusiva apelativa sobre la reclamación de salarios de los empleados.
En Municipio de Arecibo v. Municipio de Quebradillas,[43] el Municipio de Arecibo presentó Demanda de cobro de dinero contra el Municipio de Quebradillas solicitando el pago de una deuda por concepto de unos servicios prestados. El Municipio de Quebradillas solicitó la desestimación de la demanda, alegando que el Municipio de Arecibo debió acudir en primer lugar a la Comisión para Resolver Controversias Interagenciales (en adelante, “Comisión”) por ser la agencia con jurisdicción para resolver la controversia. El foro primario denegó la solicitud de desestimación, pero el Tribunal de Apelaciones revocó al foro de instancia. Sin embargo, en reconsideración, el Tribunal Supremo revocó al foro intermedio y concluyó que la Comisión era el foro con jurisdicción primaria para atender la controversia del caso. La Alta Curia desestimó la demanda presentada.[44]
En Consejo de Titulares v. Gómez Estremera,[45] los esposos Gómez-Cruz presentaron una reclamación extrajudicial al Consejo de Titulares del condominio donde residían por los daños ocasionados a causa de un desbordamiento de agua en su apartamento. Por su parte, el Consejo de Titulares presentó una Demanda contra los esposos Gómez-Cruz por los daños ocasionados al elevador de servicios del condominio por el desbordamiento de agua en el apartamento de los demandados. Estos, a su vez, reconvinieron contra el Consejo de Titulares, alegando que el desbordamiento de agua fue causado por los trabajos realizados en la cisterna del inmueble por personal contratado por el condominio. El Consejo de Titulares solicitó la desestimación de la reconvención por falta de jurisdicción sobre la materia, pues era DACO el foro adecuado para dirimir la controversia. El foro primario declaró “No Ha Lugar” la solicitud de desestimación y el Tribunal de Apelaciones confirmó el dictamen. El Tribunal Supremo confirmó la determinación del foro intermedio, pues concluyó que existía jurisdicción primaria entre el foro judicial y DACO para atender una reconvención basada en una causa de acción en daños y perjuicios al amparo del Artículo 1802 del Código Civil de 1930 (Artículo 1536 Código Civil del 2020), lo cual era una cuestión estrictamente de derecho.
En Aguadilla Paint Center v. Esso,[46] Aguadilla Paint Center presentó una Demanda contra Esso Standard Oil Company (en adelante, “Esso”), en la cual imputaron a esta última incurrir en la práctica de vinculación operacional, y solicitaron resarcimiento en daños y perjuicios. Esso solicitó la desestimación de la demanda por falta de legitimación activa, pero esta fue declarada “No Ha Lugar” por el foro primario. El Tribunal de Apelaciones sostuvo que Esso no lo puso en condiciones de conceder el remedio solicitado y que el dictamen recurrido no ameritaba su intervención en esa etapa procesal. Sin embargo, el Tribunal Supremo concluyó, entre otras cosas, que DACO era el foro con jurisdicción exclusiva sobre una causa de acción antimonopolística fundamentada en una práctica o acto injusto o engañoso.
En Rodríguez Rivera v. De León Otaño,[47] la señora Rodríguez solicitó la revisión de alimentos de sus hijos menores ante el Tribunal de Primera Instancia. El señor De León compareció e indicó que no residía en Puerto Rico, sino en una base militar en Oklahoma. Luego de varios trámites procesales, se impuso una pensión de $971.00 mensuales. Sin embargo, tras los incumplimientos del señor De León con las órdenes del tribunal, la señora Rodríguez solicitó que se hicieran las gestiones a través del trámite interestatal bajo la Ley Interestatal Uniforme de Alimentos entre Parientes (en adelante, “LIUAP”), por lo que, el caso fue referido a ASUME. El señor De León alegó, entre otras cosas, que el foro primario erró al no remitir el caso a la División de Alimentos Interestatales de ASUME, pues él era un no residente y militar sobre el cual el tribunal de Puerto Rico no tenía jurisdicción. El Tribunal de Primera Instancia denegó las solicitudes del señor De León. Ahora bien, el Tribunal de Apelaciones revocó el dictamen del foro primario y concluyó que este no tenía jurisdicción sobre la materia por tratarse de un alimentante no residente en Puerto Rico. Sin embargo, el Tribunal Supremo revocó al foro intermedio y determinó que existía jurisdicción primaria entre el foro judicial y ASUME en casos de alimentos interestatales, toda vez que ambos foros eran considerados “tribunales” para efectos de la LIUAP.[48]
Finalmente, en Beltrán Cintrón v. Estado Libre Asociado,[49] miles de empleados y ex empleados públicos presentaron Demandas de sentencia declaratoria y reclamación de salarios contra varias agencias gubernamentales, en las cuales alegaron, entre otras cosas, que la adopción del mecanismo de ajuste salarial tras la entrada en vigor del salario mínimo federal violó los principios de igual paga por igual trabajo y equidad retributiva, puesto que dejó inoperante el sistema de escalas salariales previamente establecido. El Estado solicitó la desestimación de las demandas por falta de jurisdicción sobre la materia, lo cual fue concedido por el foro primario al concluir que la CASP era el foro con jurisdicción exclusiva para atender los reclamos de los demandantes, y que estos no incluyeron alegaciones específicas de discrimen. El Tribunal de Apelaciones revocó en parte el dictamen del Tribunal de Primera Instancia. Sin embargo, el Tribunal Supremo revocó al foro intermedio y concluyó que la CASP tenía jurisdicción exclusiva apelativa para atender la controversia relacionada con la implantación del mecanismo de ajuste salarial. Determinó que las alegaciones sobre violación al principio constitucional de igual paga por igual trabajo eran insuficientes para eludir el trámite administrativo ante la CASP, y que los demandantes no demostraron que la acción administrativa constituía una gestión inútil, inefectiva, que no ofrecía un remedio adecuado o que causaría un daño irreparable o inminente. Por lo que, procedía la desestimación de las reclamaciones de los empleados demandantes.
Conclusión
Como vimos, las doctrinas de jurisdicción primaria y jurisdicción exclusiva son de distinta naturaleza y alcance, puesto que la primera es de índole jurisprudencial y la segunda es un mandato legislativo. Específicamente, la doctrina de jurisdicción primaria es una norma de autolimitación judicial desarrollada por la jurisprudencia, y la doctrina de jurisdicción exclusiva es un mandato que surge expresamente o por implicación necesaria de la ley orgánica de la agencia u organismo administrativo. Por lo que, es imprescindible acudir a la ley orgánica para identificar la intención del legislador en cuanto al foro que deberá adjudicar determinado asunto.
A su vez, vimos que ambas doctrinas conllevan consecuencias jurídicas distintas. Los casos en que aplica la doctrina de jurisdicción exclusiva tienen que ser presentados y atendidos inicialmente ante la agencia u organismo administrativo dispuesto por el legislador. Ahora bien, una vez el foro administrativo adjudique la controversia, el dictamen puede ser objeto de revisión judicial ante los tribunales. Así pues, si el caso se presenta inicialmente ante el tribunal a través de mecanismos procesales como el injunction o la sentencia declaratoria, será desestimado por falta de jurisdicción del foro judicial. Mientras que los casos en que aplica la doctrina de jurisdicción primaria, tanto el tribunal como la agencia u organismo administrativo pueden entender sobre el asunto, razón por la cual el caso puede ser presentado ante cualquier foro. Ahora bien, si la controversia se presenta ante el tribunal y el foro judicial entiende que hay hechos que requieren el peritaje de una agencia u organismo administrativo, o que la agencia provee un procedimiento administrativo que debe agotarse, podrá referir el caso al foro administrativo para que atienda el asunto, tomando en cuenta si la agencia tiene facultad para conceder los remedios solicitados por el demandante.
En virtud de lo anterior, podemos colegir que la aplicación de la doctrina de jurisdicción primaria es discrecional tomando en cuenta la naturaleza de los reclamos, el remedio que se solicita y que puede o no ser concedido, la etapa de los procesos, y la conveniencia para las partes. Mientras que la aplicación de la doctrina de jurisdicción exclusiva es imperativa, puesto que el legislador privó al foro judicial de su autoridad para atender, en primera instancia o en apelación, un asunto que solo puede ser adjudicado inicialmente por el foro administrativo.
Por último, debemos recordar que solo existe jurisdicción primaria cuando ambos foros pueden entender sobre un asunto, es decir, cuando hay jurisdicción concurrente entre el tribunal y la agencia u organismo administrativo para adjudicar una controversia. Mientras que si el legislador dispuso que determinado asunto debe ser atendido inicialmente por una agencia u organismo administrativo, estamos ante la doctrina de jurisdicción exclusiva, también conocida como jurisdicción estatutaria. Como vimos, el legislador puede designar la exclusividad del foro administrativo tanto en la etapa inicial de una reclamación, como para atender en primer lugar la apelación de una decisión administrativa.
Por otro lado, la doctrina de jurisdicción primaria no debe confundirse con la doctrina de agotamiento de remedios. Ambas son normas de autolimitación judicial que pretenden mantener un adecuado balance y distribución de poder entre las agencias y los tribunales. Mediante estas, los tribunales se abstienen de atender un asunto por deferencia a una agencia u organismo administrativo, ya sea porque este tiene el conocimiento especializado sobre la cuestión o porque provee un procedimiento administrativo que debe agotarse. Sin embargo, estas doctrinas son distintas en su aplicación. Particularmente, la doctrina de agotamiento de remedios indica la etapa en la cual el litigante puede recurrir a los tribunales, mientras que la jurisdicción primaria determina qué organismo debe hacer la determinación inicial del asunto. Dicho de otro modo, la doctrina de agotamiento de remedios administrativos responde la pregunta de ¿cuál es el momento adecuado para que el tribunal intervenga en un asunto administrativo? Mientras que la doctrina de jurisdicción primaria responde la interrogante de ¿cuál foro debe hacer la determinación inicial del asunto?
En virtud de lo anterior, consideramos que previo a presentar un caso ante el foro judicial o administrativo se debe identificar la naturaleza de los reclamos en los que se basa la causa de acción. Es decir, reconocer los hechos que generan el caso y por los cuales se solicita un remedio. Luego, se debe plantear la posibilidad de que el legislador haya designado a una agencia u organismo administrativo como el foro con jurisdicción exclusiva para atender la controversia, o que exista un procedimiento ante una agencia u organismo administrativo con competencia para atender determinados asuntos. Sépase que el vehículo procesal utilizado (e.g., injunction o sentencia declaratoria) no le arroga jurisdicción al tribunal para adjudicar un asunto para el cual el legislador concedió autoridad exclusiva a una agencia u organismo administrativo. A su vez, se debe explorar si algún hecho o elemento de la causa de acción requiere o podría requerir el conocimiento especializado de una agencia. De modo que el caso sea presentado en el foro más conveniente tomando en cuenta lo siguiente: (1) si se requiere o no el peritaje de un foro sobre cuestiones técnicas o materias especializadas, o si se trata de una cuestión judicial de estricto derecho; (2) si los remedios solicitados pueden ser o no concedidos por el foro; (3) si se podría agilizar la adjudicación de las controversias a través de un proceso menos costoso y riguroso para las partes; (4) si el foro provee un remedio adecuado; (5) si la tramitación de los reclamos ante un foro causaría o no un daño inminente o irreparable, o (6) si la gestión sería inútil o inefectiva. Esto, no solo redundará en beneficio para las partes y sus causas de acción, sino que garantizará la solución justa, rápida y económica de las controversias, y la representación legal adecuada de los clientes.
*La autora es Procuradora General Auxiliar en el Departamento de Justicia de Puerto Rico. El presente artículo se redactó para fines académicos y no representa necesariamente la postura de la Oficina del Procurador General o la del Departamento de Justicia.
[1] Beltrán Cintrón v. ELA, 204 DPR 89, 101 (2020) (citando a Torres Alvarado v. Madera Atiles, 202 DPR 495 (2019)).
[2] Id. (citando a Rodríguez Rivera v. De León Ontaño, 191 DPR 700, 708 (2014) (en donde se discute que la jurisdicción sobre la materia es “la capacidad del tribunal para atender y resolver una controversia sobre un aspecto legal”.)); J.A. ECHEVARRÍA VARGAS, PROCEDIMIENTO CIVIL PUERTORRIQUEÑO 25 (2010).
[3] Id.
[4] Rodríguez Rivera, 191 DPR en la pág. 709.
[5] Id. (citando a Aguilú Delgado v. P.R. Parking System, 122 DPR 261, 266 (1988)).
[6] Beltrán Cintrón, 204 DPR en la pág. 102 (citando a Colón Rivera v. ELA, 189 DPR 1033, 1057 (2013)).
[7] Colón Rivera, 189 DPR en la pág. 1057 (citando a Guzmán v. ELA, 156 DPR 693, 711 (2002); Delgado Rodríguez v. Nazario de Ferrer, 121 DPR 347, 353 (1988)).
[8] Id.
[9] Beltrán Cintrón, 204 DPR en la pág. 103 (citando a Báez Rodríguez v. ELA, 179 DPR 231, 240 (2010)).
[10] Colón Rivera, 189 DPR en la pág. 1058 (citando a ELA v. 12,974.78 metros cuadrados, 90 DPR 506, 513 (1964)) (énfasis suplido) (citas omitidas).
[11] Procuradora Paciente v. MCS, 163 DPR 21, 35 (2004); Véanse Guadalupe v. Saldaña, Pres. U.P.R., 133 DPR 42 (1993); Rivera v. ELA, 121 DPR 582, 593 (1988).
[12] Moreno Ferrer v. Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal, 209 DPR 430, 436 (2022) (sentencia) (citando a J.A. ECHEVARRÍA VARGAS, DERECHO ADMINISTRATIVO PUERTORRIQUEÑO 71 (2017)).
[13] Procuradora Paciente, 163 DPR en la pág. 35; Véanse Guadalupe v. Saldaña, Pres. U.P.R., 133 DPR 42 (1993); Delgado Rodríguez v. Nazario de Ferrer, 121 DPR 347, 354-55 (1988).
[14] Moreno Ferrer, 209 DPR en la pág. 451 (sentencia) (Oronoz Rodríguez, opinión disidente); Véase Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 DPR 716, 722 (1982).
[15] Beltrán Cintrón, 204 DPR en la pág. 102 (citando a, Rodríguez Rivera v. De León Ontaño, 191 DPR 700, 709 (2014)).
[16] Id. en la pág. 103 (citando a SLG Semidey Vázquez v. ASIFAL, 177 DPR 657, 676 (2009); Ferrer Rodríguez v. Figueroa, 109 DPR 398, 402 (1980)).
[17] Consejo de Titulares v. Gómez Estremera, 184 DPR 407, 430 (2012); Véase D. FERNÁNDEZ QUIÑONES, DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO UNIFORME 570 (2013) (donde se discute la jurisprudencia que impone el deber a los tribunales de hacer el análisis de la doctrina de jurisdicción primaria).
[18] Id.
[19] Beltrán Cintrón, 204 DPR en la pág. 102.
[20] Rivera Ortiz v. Municipio de Guaynabo, 141 DPR 257, 267 (1996).
[21] Beltrán Cintrón, 204 DPR en la pág. 103. Véase además D. FERNÁNDEZ QUIÑONES, supra nota 17, en la pág. 574.
[22] Beltrán Cintrón, 204 DPR en la pág. 103; Véase Báez Rodríguez v. ELA, 179 DPR 231, 240 (2010).
[23] Beltrán Cintrón, 204 DPR en la pág. 102. Véase D. FERNÁNDEZ QUIÑONES, supra nota 17, en la pág. 562.
[24] Rivera Ortiz, 141 DPR en las págs. 267-68 (1996).
[25] Beltrán Cintrón, 204 DPR en la pág. 102 (énfasis suplido); Véase Rodríguez Rivera, 191 DPR en la pág. 709; Báez Rodríguez, 179 DPR en la pág. 240; SLG Semidey Vázquez v. ASIFAL, 177 DPR 657, 676 (2009).
[26] Beltrán Cintrón, 204 DPR en la pág. 103; Véase, SLG Semidey Vázquez, 177 DPR en la pág. 677.
[27] Beltrán Cintrón, 204 DPR en la pág. 103.
[28] Id. en las págs. 103-04. Véase Báez Rodríguez, 179 DPR en las págs. 240-41; Véase además SLG Semidey Vázquez, 177 DPR en la pág. 677.
[29] Junta de Directores v. Fernández, 136 DPR 223, 233 (1994).
[30] Rivera Ortiz v. Municipio de Guaynabo, 141 DPR 257, 268 (1996).
[31] Véase Beltrán Cintrón, 204 DPR en la pág. 104; Véase además Báez Rodríguez, 179 DPR en las págs. 240-41.
[32] Beltrán Cintrón, 204 DPR en la pág. 104; Véase Báez Rodríguez, 179 DPR en la pág. 240.
[33] Rivera Ortiz, 141 DPR en las págs. 268-69; Véase, Ind. Cortinera Inc. v. PR Telephone Co., 132 DPR 654 (1993).
[34] Junta de Directores, 136 DPR en la pág. 233; Véase Srio. DACO v. J. Condóminos C. Martí, 121 DPR 807 (1988); Ferrer Rodríguez v. Figueroa, 109 DPR 398 (1980); Pérez Ríos v. Hull Dobbs, 107 DPR 834 (1978).
[35] En Colón Rivera v. ELA, el más alto foro judicial expresó lo siguiente:
‘[E]s función ineludible de este Tribunal el dar vigencia a las garantías constitucionales establecidas en la Carta de Derechos de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico para la protección de los derechos individuales y esto incluye la garantía constitucional contra discrímenes por motivo de ideas políticas’.
Colón Rivera v. ELA, 189 DPR 1033, 1063 (2013) (citando a Abrams Rivera v. ELA, 178 DPR 914, 935 (2010)).
[36] Véase Colón v. Méndez, Depto. Recursos Naturales, 130 DPR 433 (1992); Brunet Justiniano v. Gobernador, 130 DPR 248 (1992); Mercado Vega v. UPR, 128 DPR 273 (1991); Rivera v. ELA, 121 DPR 582 (1988).
[37] Ferrer Rodríguez, 109 DPR.
[38] Id. en la pág. 400
[39] Aguilú Delgado v. P.R. Parking System, 122 DPR 261 (1988).
[40] El Tribunal Supremo expresó lo siguiente:
Cuando un usuario de un estacionamiento va a reclamar exclusivamente daños y perjuicios por concepto de daños causados a su vehículo, la jurisdicción primaria y exclusiva la tiene D.A.C.O. Por ello, la reclamación debe ser presentada en dicha agencia y no en los tribunales de justicia.
En los casos en que el usuario va a reclamar los daños causados al vehículo y, además, los daños y angustias mentales causadas a su persona, el usuario tiene dos (2) opciones.
En la primera de ellas, el usuario puede presentar ambas reclamaciones en D.A.C.O. para que la agencia dilucide lo referente a daños al vehículo en el ejercicio de su jurisdicción exclusiva y lo referente a los daños personales en el ejercicio de su jurisdicción concurrente. La segunda alternativa consiste en presentar la reclamación por daños y perjuicios al vehículo en D.A.C.O. y la de daños personales y angustias mentales en los tribunales de justicia. Bajo esta segunda opción se paralizará la acción judicial para que, una vez que advenga final y firme el dictamen administrativo, se resuelva por el foro judicial, si proceden, los daños personales y angustias mentales reclamadas. Delgado Rodríguez v. Nazario de Ferrer, supra. El tribunal también podrá referir a D.A.C.O. la reclamación por daños personales para que ésta se ventile en el foro administrativo.
Id. en la pág. 268.
[41] Puerto Rico Telephone Company v. Unión Independiente de Empleados Telefónicos, 131 DPR 171 (1992).
[42] Hipólito Rivera v. Municipio de Guaynabo, 141 DPR 257 (1996).
[43] Municipio de Arecibo v. Municipio de Quebradillas, 163 DPR 308 (2004).
[44] El más Alto Foro judicial dispuso lo siguiente:
En el caso de autos, es evidente que no existe jurisdicción primaria exclusiva, pues el legislador no lo dispuso así en el texto de la ley. Rovira Palés v. PR Telephone Co., supra. No obstante, del texto de la Ley Núm. 80 de 1980 y de la preocupación que motivó al legislador a aprobarla, surge que la Comisión para Resolver Controversias Interagenciales sí posee “verdadera jurisdicción primaria” en el asunto específico que le fue encomendado atender. […]
Más aún, el entendimiento oficial de la jurisdicción de la Comisión es que controversias como éstas deben ser sometidas a la Comisión por ser el “organismo administrativo especializado, creado expresamente por ley con jurisdicción primaria para investigar y resolver estos casos en específico.
De la discusión anterior surge la intención del legislador de proveer un foro especial para atender inicialmente las controversias sobre pagos y deudas entre agencias gubernamentales con prelación al foro judicial, con el fin de proveer los beneficios de especialización y agilidad del trámite administrativo en estos casos.
Id. en las págs. 327-28; Op. Sec. Just. Núm. 1985-19 (énfasis suplido.)
[45] Consejo de Titulares v. Gómez Estremera, 184 DPR 407 (2012).
[46] Aguadilla Paint Center v. Esso, 183 DPR 901 (2011).
[47] Rodríguez Rivera v. De León Otaño, 191 DPR 700 (2014).
[48] El Alto Foro judicial expresó que:
[C]onsiderando que la Legislatura entendió que ASUME es el foro más conveniente, a pesar de haberle otorgado jurisdicción primaria concurrente a ambos foros, el tribunal tiene discreción para referir el caso a ASUME si entiende que es en el mejor interés del alimentista que la agencia dilucide inicialmente el caso.
Id. en la pág. 719 (énfasis suplido).
[49] Beltrán Cintrón v. Estado Libre Asociado, 204 DPR 89 (2020).
