Emile Pacheco Silva*
“A medida que ha evolucionado la defensa de inmunidad condicionada, [e]sta ofrece una amplia protección a todos, excepto a los claramente incompetentes o aquellos que violan la ley a sabiendas”.[1]
Introducción
El presente escrito propone la abolición de la doctrina de la inmunidad condicionada en Puerto Rico. Para ello, reseña y analiza el trato que le ha dado el Tribunal Supremo de Puerto Rico (en adelante, “TSPR”) a la figura, contemplando además las ventajas y desventajas de su presencia en nuestro ordenamiento. Tras realizar dicho análisis, concluimos que, aunque la doctrina jurisprudencial tiene como fin prevenir que funcionarios públicos sean disuadidos de actuar para evitar potenciales repercusiones legales y salvaguardar la eficiencia gubernamental, en la práctica, tiene el efecto de limitar el acceso a la justicia de aquellos cuyos derechos son vulnerados, y erosionar la confianza pública en las instituciones gubernamentales.
Puesto que nuestro foro de última instancia ha acogido la doctrina según definida y delimitada en el ámbito federal, se parte de dicha casuística para introducir la doctrina. La inmunidad condicionada balancea dos intereses importantes: (1) imponer responsabilidad civil a los funcionarios públicos que ejercen el poder de manera irresponsable y (2) proteger a dichos funcionarios cuando desempeñan sus gestiones de manera razonable.[2] La doctrina “protege a funcionarios gubernamentales de responsabilidad civil en la medida en que su conducta no viole derechos estatutarios o constitucionales claramente establecidos que una persona razonable habría conocido’”.[3] A esos efectos, claramente establecido quiere decir que, al momento en que ocurrió la conducta, cualquier funcionario razonable hubiese entendido que lo que hacía era ilegal.[4] Dicho de otra forma, aunque no se requiere un caso fácticamente igual,[5] la norma positiva tiene que claramente prohibir la conducta del funcionario en las circunstancias particulares ante él.[6] En suma, para que la doctrina no aplique, un demandante debe probar que “(1) el funcionario violó un derecho estatutario o constitucional y (2) dicho derecho estaba claramente establecido al momento en que ocurrió la conducta cuestionada”.[7]
I. La inmunidad condicionada en los tribunales de Puerto Rico
Puesto que la inmunidad condicionada es criatura jurisprudencial federal, los estados pueden eliminar o limitar la defensa en casos en que se infringen derechos garantizados por legislación estatal.[8] Sin embargo, el TSPR ha acogido la doctrina tal cual fue creada por la Corte Suprema de los Estados Unidos (en adelante, “SCOTUS”).[9]
A. Tribunal Supremo de Puerto Rico
En Acevedo v. Srio. Servicios Sociales, el TSPR hizo su primera mención del término inmunidad condicionada.[10] En este caso, beneficiarios del Programa de Asistencia Económica del Departamento de Servicios Sociales de Puerto Rico demandaron, en su carácter personal, a ciertos funcionarios del poder ejecutivo por presuntamente, so color de autoridad estatal, privarlos de derechos constitucionales al suspender la ayuda económica que recibían.[11] En cuanto a la inmunidad aplicable a funcionarios de la Rama Ejecutiva, el TSPR expresó que se trata de una condicionada.[12] Añadió que un funcionario responde cuando no actúa de buena fe o cuando, aun mediando buena fe, actuó irresponsablemente o debió haber sabido que su conducta era ilegal.[13] A esos efectos, “[p]or buena fe se entiende normalmente la ausencia de malicia”.[14] Por último, la opinión aclara que “[l]a inmunidad condicionada constituye una defensa afirmativa”,[15] por lo que “[l]a carga de la prueba recae en los demandados”.[16] Es importante destacar que, aunque el máximo foro judicial de Puerto Rico abordó la figura de inmunidad condicionada por primera vez en este caso, no la adoptó ni la utilizó para resolver de manera final, sino que, habiendo discutido la figura, devolvió el caso al Tribunal de Primera Instancia.[17]
En De Paz Lisk v. Aponte Roque, un caso en el que se le negó el certificado de maestra a una persona por no ser ciudadana estadounidense, los demandados le solicitaron al TSPR que adoptara el concepto de inmunidad condicionada.[18] Sin embargo, por los demandados no tener discreción alguna para extender el certificado de maestro solicitado, el TSPR expresó que este no era el caso apropiado para hacerlo.[19]
Dos años después, el TSPR tuvo ante su consideración el caso de Romero Arroyo v. E.L.A.[20] El Tribunal de Primera Instancia encontró causa para arresto contra el matrimonio Romero Martínez por secuestro y una infracción a la Ley del Registro General Demográfico de Puerto Rico.[21] Los imputados fueron arrestados en Nueva Jersey y extraditados a Puerto Rico, donde fueron encarcelados.[22] Posteriormente, el Tribunal de Primera Instancia determinó la inexistencia de causa probable para juicio en cuanto al delito de secuestro.[23] En cuanto a la violación a la Ley del Registro General Demográfico de Puerto Rico, se le encontró causa para juicio a Romero.[24] El acusado fue posteriormente exonerado de dicho cargo.[25] Más adelante, el matrimonio inició una acción civil por detención ilegal contra, entre otras personas, el Secretario de Justicia, en su carácter personal.[26] En respuesta, el TSPR determinó que al secretario lo cobijaba, como a los miembros de la judicatura, una inmunidad condicionada.[27] Aclaró también que dicha inmunidad es separada y distinta a la inmunidad del soberano.[28] El mismo año, el foro de última instancia precisó que la “inmunidad condicionada no cubre actuaciones dolosas, fraudulentas, maliciosas o delictivas”.[29]
B. Tribunal de Apelaciones de Puerto Rico
Si bien es cierto que hace mucho el TSPR no ha emitido una opinión en la que la doctrina de la inmunidad condicionada sea central, nuestro foro apelativo intermedio no ha dejado de tener tales casos ante su consideración.[30] El caso Madera González v. Mercado Borrero lo pone de manifiesto.[31] En dicho caso, una persona privada de su libertad inició una acción civil contra un oficial correccional y el Departamento de Corrección y Rehabilitación de Puerto Rico.[32] Alegó que el oficial había emprendido un patrón de persecución en su contra. Planteó que, entre otros incidentes, el oficial se rehusó a sacarlo de su módulo para trabajar; junto a otros oficiales, lo rodeó y le habló de manera hostil e intimidante, causándole pánico; y se rehusó a darle información sobre su número de placa.[33] Alegó también que, tras ese último incidente, oficiales con macanas y gas lo encerraron en una celda sin motivo alguno, donde permaneció varios días sin atención ni oportunidad de bañarse.[34] El Tribunal de Apelaciones desestimó la demanda en cuanto al oficial, en su carácter personal, en virtud de la doctrina de inmunidad condicionada.[35] Parte del razonamiento del Tribunal fue el hecho de que el oficial tenía entre sus funciones oficiales la de mantener el orden y velar por la seguridad dentro de la institución.[36] Este pleito ilustra los problemas fundamentales de la inmunidad condicionada. A pesar de la alegada conducta abusiva, cruel e inhumana por parte de un empleado del Estado, se utilizó la defensa para desestimar la demanda en cuanto a dicho funcionario. El análisis se limitó a si las acciones del funcionario estaban dentro sus funciones oficiales, ignorando la naturaleza y gravedad de sus actos. La doctrina de inmunidad condicionada sirvió para, como en muchos otros casos, condonar un patrón de conducta violatorio de los derechos y la dignidad del perjudicado.
II. Protección o impunidad
Habiendo reseñado algunos casos estatales sobre el particular, examinemos los argumentos a favor y en contra de la doctrina.
La protección de los funcionarios gubernamentales y la eficiencia operacional del gobierno, dos asuntos interrelacionados, figuran entre los argumentos principales a favor de la doctrina de inmunidad condicionada.[37] Los proponentes de la doctrina plantean que su abolición implicaría que los funcionarios gubernamentales actúen con timidez, evitando conductas que supongan cierto grado de riesgo por miedo a enfrentar acciones civiles.[38] Añaden que, con toda probabilidad, el saldo de dicho acercamiento sería asumido por el público.[39] Dicho de otro modo, argumentan que la inmunidad propicia que funcionarios públicos asuman riesgos por el bien mayor, pues existe una relación directamente proporcional entre la protección brindada al funcionario público y la probabilidad de que este asuma riesgos inherentes a su gestión. Este fenómeno es fácilmente apreciable en entornos de alto riesgo, como el del oficial de policía que intenta evitar que la conducta de una persona cause un resultado nocivo en la integridad física de un tercero o el del paramédico que atiende a una persona afectada por un accidente de tránsito. Además, se ha planteado que eliminar la doctrina implicaría un aumento sustancial en el número de acciones civiles en contra de empleados públicos,[40] lo que tendría el efecto de evitar que el gobierno opere de manera eficiente, o incluso de paralizarlo. En síntesis, además de que eliminar la doctrina podría resultar en más demandas en los tribunales, se ha dicho que proteger a los funcionarios públicos de responsabilidad civil, de manera condicionada, les permitiría tomar más riesgos para velar por el bien mayor, lo que, en suma, tendría un efecto positivo en el público.
Ambos argumentos parten de premisas cuestionables y llegan a conclusiones que no parecen estar respaldadas por evidencia empírica. Si bien es cierto que algunos funcionarios públicos realizan gestiones de alto riesgo, lo mismo es cierto de los empleados del sector privado. No existe diferencia, en términos de riesgo, entre la gestión de un médico que trabaja para un empleador privado y el que es empleado del Estado. Entonces, ¿por qué ha de gozar el segundo de una protección que no cobija al primero? En cuanto a la idea de que eliminar la inmunidad tendría el efecto de paralizar la operación gubernamental, esta carece de méritos. Enfrentar mayor responsabilidad civil podría provocar que las entidades gubernamentales destinen más recursos al entrenamiento y supervisión de sus empleados, lo que podría redundar en un mejor desempeño, menos violaciones de derechos y, por consiguiente, en menos pleitos. Además, hasta el momento no se ha presentado evidencia que tienda a indicar que la eliminación de la defensa en un estado haya causado un aumento significativo en el número de acciones instadas contra empleados gubernamentales. Por ejemplo, Montana fue el primer estado en abolir la doctrina,[41] y desde entonces, las demandas contra funcionarios públicos solo han aumentado marginalmente.[42] En 2020, Colorado eliminó la defensa por la vía estatutaria,[43] como lo hicieron Nuevo México en 2021 y Nevada en 2022,[44] sin que se haya presentado evidencia de un aumento significativo de demandas en esos estados.[45]
Habiendo atendido los planteamiento de quienes favorecen la presencia de la inmunidad condicionada en los ordenamientos estatales, veamos los argumentos a favor de su eliminación. Estos se resumen en que (1) la doctrina escuda a los funcionarios públicos de responsabilidad civil a menos que exista un caso anterior casi idéntico en términos fácticos, pues el estándar de claramente establecido es muy difícil de alcanzar;[46] (2) podría propiciar una cultura de impunidad y conducta temeraria por parte de los funcionarios públicos;[47] (3) limita el acceso a la justicia, dejando a personas a las que se les violan derechos estatutarios y constitucionales sin un remedio en derecho,[48] y (4) erosiona la confianza del público en las instituciones.[49]
El estándar de claramente establecido es esencial a todo reto a la inmunidad condicionada, pues es requisito sine qua non para rebatir la defensa.[50] Como antes expuesto, no es necesario utilizar jurisprudencia fácticamente idéntica, mas debe ser sumamente similar, pues tiene que “claramente prohibir la conducta del [funcionario]en las circunstancias particulares ante él”.[51] Naturalmente, si no hay un caso que establece claramente el derecho, el tribunal no lo hace valer, lo que resulta en un círculo vicioso que perjudica tanto al demandante del caso ante la consideración del Tribunal como a potenciales demandantes.
El círculo vicioso al que hacía referencia tiene un efecto palpable: la impunidad de los funcionarios que violan derechos, constitucionales o estatutarios, que no han sido identificados como claramente establecidos por el tribunal. Dicha impunidad, a su vez, podría propiciar la conducta temeraria de los empleados gubernamentales, pues asumir el riesgo de violar derechos no tiene consecuencias. No debe sorprender, entonces, que el público pierda la confianza en las instituciones, y es que “[l]a doctrina fomenta la idea de que los funcionarios públicos están por encima de la ley”.[52]
Así pues, una lista de desventajas o limitaciones de la doctrina de inmunidad condicionada incluiría, aunque no se limitaría: (1) que depende de la existencia de un caso con hechos muy similares; (2) el umbral de claramente establecido es muy difícil de alcanzar; (3) tiende a propiciar la impunidad y temeridad de los funcionarios gubernamentales; (4) limita el acceso a la justicia, y (5) erosiona la confianza del público en las instituciones.
Conclusión
Pese a tener como objetivo proteger a los funcionarios públicos de demandas civiles, permitiéndoles desempeñar sus funciones sin miedo a incurrir en responsabilidad civil, la doctrina de inmunidad condicionada tiene serias deficiencias y limitaciones. El requisito de que un derecho esté claramente establecido crea un umbral demasiado alto, lo que tiene como resultado la impunidad de los empleados públicos. Esta inmunidad no solo le limita el acceso a la justicia a los ciudadanos cuyos derechos constitucionales y estatutarios son violados, sino que también tiene el efecto de erosionar la confianza del público en las instituciones. Tras realizar un análisis minucioso de las ventajas y desventajas de la presencia de la doctrina en nuestra jurisdicción, es forzoso concluir que, aunque tiene objetivos nobles, como preservar la eficiencia en la gestión pública, el efecto neto de la defensa de inmunidad condicionada es negativo. En ese sentido, este escrito propone la eliminación de la doctrina. Dicha abolición no necesariamente supondría una afronta a la eficiencia gubernamental, sino que, por fomentar la capacitación y supervisión de los funcionarios públicos, podría incluso resultar en mayor eficiencia.
*El autor es estudiante de tercer año de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico y Jefe de Redactores del séptimo volumen de InRev. Posee un bachillerato en Ciencias Naturales con concentración en Biología.
[1] Malley v. Briggs, 475 U.S. 335, 341 (1986) (traducción suplida).
[2] Pearson v. Callahan, 555 U.S. 223, 231 (2009).
[3] Id. (citando a Harlow v. Fitzgerald, 457 U.S. 800, 818 (1982)) (traducción suplida).
[4] District of Columbia v. Wesby, 583 U.S. 48, 63 (2018) (citando a Ashcroft v. al-Kidd, 563 U.S. 731, 741 (2011)).
[5] Mullenix v. Luna, 577 U.S. 7, 12 (2015) (citando a Ashcroft v. al-Kidd, 563 U.S. 731, 741 (2011)).
[6] District of Columbia, 583 U.S en la pág. 63.
[7] Ashcroft v. al-Kidd, 563 U.S. 731, 735 (2011) (citando a Harlow v. Fitzgerald, 457 U.S. 800, 818 (1982)) (traducción suplida).
[8] Véase Mack v. Williams, 522 P.3d 434, 450 (2022).
[9] Véase Romero Arroyo v. E.L.A., 127 DPR 724, 740 (1991); Acevedo v. Srio. Servicios Sociales, 112 DPR 256, 262 (1982).
[10] Acevedo, 112 DPR en la pág. 258.
[11] Id.
[12] Id. en la pág. 262 (citando a Scheuer v. Rhodes, 416 U.S. 232 (1974)).
[13] Id.
[14] Id. (citando a Procunier v. Navarette, 434 U.S. 555, 562, 565 (1978); Wood v. Strickland, 420 U.S. 308, 321-22 (1975)) (traducción suplida).
[15] Id. en la pág. 263.
[16] Id.
[17] Id.
[18] De Paz Lisk v. Aponte Roque, 124 DPR 472, 494-95 (1989).
[19] Id. en la pág. 495.
[20] Véase Romero Arroyo v. E.L.A., 127 DPR 724 (1991).
[21] Id. en las págs. 729-30.
[22] Id. en la pág. 730.
[23] Id. en las págs. 730-31.
[24] Id. en la pág. 731.
[25] Id.
[26] Id.
[27] Id. en las págs. 742-43.
[28] Id. en las págs. 745-47.
[29] In re Colton Fontan, 128 DPR 1, 8 (1991) (citando a Romero Arroyo v. E.L.A., 127 DPR 724, 743 (1991)).
[30] Véanse Madera González v. Mercado Borrero, KLCE202301326 (26 de febrero de 2024); Medina Morales v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico, KLCE202000673 (3 de febrero de 2021); Collazo Pérez v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico, KLCE201900662 (17 de febrero de 2019); Villanueva Cardona v. Autoridad de los Puerto Rico, KLAN201500516 (10 de junio de 2015).
[31] Madera González v. Mercado Borrero, KLCE202301326 (26 de febrero de 2024).
[32] Id. en la pág. 1.
[33] Id. en la pág. 2.
[34] Id.
[35] Id. en la pág. 5.
[36] Id.
[37] Véase Lawrence Rosenthal. Defending Qualified Immunity, 72 S.C. L. REV. 547 (2020).
[38] Id. en la pág. 586.
[39] Id. en la pág. 587.
[40] Id. en la pág. 604.
[41] Véase Dorwart v. Caraway, 58 P.3d 128 (Mont. 2002).
[42] Expanding Pathways to Accountability: State Legislative Options to Remove the Barrier of Qualified Immunity, NATIONAL POLICE ACCOUNTABILITY PROJECT, https://www.nlg-npap.org/wp-content/uploads/2021/12/Qualified-Immunity-White-Paper-Final.pdf (última visita 19 de marzo de 2025).
[43] Nick Sibilla, Colorado Passes Landmark Law Against Qualified Immunity, Creates New Way to Protect Civil Rights, FORBES (21 de junio de 2020), https://www.forbes.com/sites/nicksibilla/2020/06/21/colorado-passes-landmark-law-against-qualified-immunity-creates-new-way-to-protect-civil-rights/.
[44] Nick Sibilla, New Mexico Bans Qualified Immunity For All Government Workers Including Police, FORBES (7 de abril de 2021), https://www.forbes.com/sites/nicksibilla/2021/04/07/new-mexico-prohibits-qualified-immunity-for-all-government-workers-including-police/; véase además Mack v. Williams, 522 P.3d 434 (Nev. 2022).
[45] Andrew Qin, Statistical Report on Colorado’s Qualified Immunity Reform and Crime Rates, NATIONAL POLICE ACCOUNTABILITY PROJECT, https://www.nlg-npap.org/wp-content/uploads/2022/04/Colorado-Crime-Report-Qualified-Immunity.pdf (última visita 11 de marzo de 2025).
[46] Nicholas McGill Hudnell, Disqualifying Qualified Immunity, 70 CLEV. ST. L. REV. ET CETERA 1, 12 (2021).
[47] Id. en las págs. 15-16.
[48] Alicia Maule & Kely Young, What You Need to Know About Qualified immunity and How It Shields Those Responsible for Wrongful Convictions, INNOCENCE PROJECT, https://innocenceproject.org/what-you-need-to-know-about-qualified-immunity-and-how-it-shields-those-responsible-for-wrongful-convictions/ (última visita 11 de marzo de 2025).
[49] Id.
[50] Pearson v. Callahan, 555 U.S. 223, 231 (2009) (citando a Harlow v. Fitzgerald, 457 U.S. 800, 818 (1982)).
[51] District of Columbia, 583 U.S. en las págs. 63-64 (traducción suplida).
[52] Maule & Young, supra nota 48 (traducción suplida).
