Por: Claudia S. Delbrey Ortiz*
Introducción
Aunque Puerto Rico experimentó un proceso de desarrollo industrial hace varias décadas atrás, actualmente continúa sumido en una gran dependencia de fondos del gobierno de Estados Unidos y en un estancamiento económico del cual parece no haber salida. ¿Por qué durante tanto tiempo no hemos sido capaces de impulsar cambios significativos, que promuevan crecimiento, estabilidad y empleos?
Antes de lanzarnos a contemplar un futuro incierto, nos corresponde dar una mirada al pasado. De esta forma, podremos comprender mejor el presente y, quizás, idear maneras de cambiar el futuro. Para esto es necesario examinar los diversos factores y decisiones que han sentado las bases para el desarrollo de nuestra situación económica actual. En este ensayo analizaremos algunos aspectos de la relación política con Estados Unidos, el modelo económico establecido en Puerto Rico durante las décadas de 1940 y 1950, y el marco legal que posibilitó estas circunstancias.
Más allá de examinar las circunstancias externas que nos afectan actualmente, es importante conocer los elementos estructurales que nos impiden tomar un rumbo diferente. Es necesario, además, comprender por qué no hemos podido romper con los mismos. Debemos despojarnos de mitos e idealizaciones, y para ello es necesario conocer sus orígenes.
I. La situación política
La Ley Foraker de 1900, además de establecer un gobierno civil en Puerto Rico, incluyó importantes disposiciones sobre aspectos económicos de la relación entre Puerto Rico y Estados Unidos. [1] A través de esta primera ley orgánica, se hicieron aplicables a Puerto Rico las leyes federales de cabotaje, las cuales imponen, entre otras cosas, el utilizar solamente barcos con matrícula estadounidense para el comercio marítimo y pagar sus respectivos fletes.[2] Esto no solo limitó la capacidad de Puerto Rico para comerciar con otros países, sino que además hizo el comercio más costoso.
A pesar de que en 1917 la Ley Foraker fue sustituida por la Ley Jones,[3] continuó vigente el mismo marco estatutario que dejó a Puerto Rico desprovisto de medios para proteger sus industrias locales. Además, la Ley Jones fue enmendada para disponer expresamente que Puerto Rico no puede discriminar contra los productos estadounidenses o extranjeros frente a los locales. Esto implica que Puerto Rico está impedido de proteger sus productos frente a los productos importados, ya que no puede eximirlos de impuestos ni cobrar una tasa más baja por ellos.
Regresando a la Ley Foraker, esta establecía en su sección 3 un arbitrio equivalente a un quince por ciento de los aranceles impuestos a artículos similares que provenían del extranjero. Según lo dispuesto en dicha sección, esta medida duraría hasta que la Asamblea Legislativa de Puerto Rico adoptara un plan de tributación fiscal, lo cual debía ocurrir dentro de un término máximo de dos años. A partir de entonces, habría libre comercio con Estados Unidos.[4] En 1901 se cuestionó la constitucionalidad de esta medida ante la Corte Suprema de Estados Unidos, bajo el planteamiento de que violaba la cláusula de uniformidad contributiva de la Constitución federal.[5]
En Downes v. Bidwell, dicho foro sostuvo la constitucionalidad del estatuto en una opinión sumamente dividida.[6] Esta controversia dio oportunidad a la Corte Suprema para resolver un debate de más envergadura: la aplicación ex proprio vigore de la Constitución federal a los territorios adquiridos por Estados Unidos. A pesar de la pluralidad de opiniones emitidas por los jueces, la teoría expuesta por el juez White tuvo mayor acogida, siendo más adelante el fundamento de las opiniones mayoritarias en casos posteriores.[7] Según esta teoría, la Constitución federal no aplica ex proprio vigore a territorios no incorporados, como es el caso de Puerto Rico. En esa misma opinión, el juez White explicó que Puerto Rico es “extranjero en un sentido doméstico”, visión que también tendría repercusiones importantes en el trato hacia la Isla en diferentes aspectos económicos y políticos.
El caso de Downes formó parte de una serie de decisiones que conocemos como los Casos Insulares.[8] Estas decisiones, emitidas en la misma fecha, constituyeron una parte importante de la arquitectura jurídica que permitió a Estados Unidos manejar sus colonias a su mejor conveniencia sin verse limitados por su propia Constitución. A través de diversas maniobras, el gobierno de Estados Unidos logró establecer una base jurídica para justificar la aplicación acomodaticia de sus leyes y su Constitución.[9]
Las doctrinas desarrolladas en los llamados Casos Insulares sentaron las bases para el tratamiento desigual que ha recibido Puerto Rico hasta el día de hoy. Como explicó José Trías Monge, aún prevalece en el gobierno federal la posición de que el Congreso tiene poderes plenarios sobre Puerto Rico y que este último continúa siendo una posesión de Estados Unidos.[10] Esta visión, al igual que las doctrinas jurídicas que sirven de base para la misma, han sido confirmadas recientemente tras las determinaciones del Tribunal Supremo federal en Puerto Rico v. Sánchez Valle y Puerto Rico v. Franklin California Tax-Free Trust, y la aprobación por parte del Congreso de la Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act (PROMESA).[11]
El ser extranjero en un sentido doméstico implica: (1) que el gobierno federal nos puede prohibir pactar acuerdos económicos con otros países, establecer medidas para proteger nuestras industrias o cualquier mecanismo económico disponible a un estado soberano; pero además, (2) puede darnos un trato discriminatorio en la participación en programas de ayuda federal y excluirnos de disposiciones que facultan a los demás estados de la Unión para reestructurar su deuda pública, entre otras cosas.
II. Nuestro sistema económico
A. El comienzo de la industrialización
El modelo económico que prevalece hoy día nació en la década del cuarenta, cuando el recién fundado Partido Popular Democrático (PPD) lideró al país en una época de grandes cambios políticos y económicos. Las condiciones eran propicias para llevar a cabo este tipo de reformas, ya que en 1941 había sido nombrado gobernador Rexford Tugwell, quien había formado parte del equipo del Nuevo Trato en la administración del presidente Franklin D. Roosevelt. Además, durante la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos le concedió un poco más de libertad a Puerto Rico para ejercer ciertas reformas económicas.[12]
El principal mecanismo de desarrollo impulsado por el gobierno del PPD fue la Operación Manos a la Obra (Operation Bootstrap), iniciado en 1947. Dicha operación consistió en medidas para promover la industrialización por medio de incentivos a la inversión norteamericana, el control de natalidad, la emigración masiva y diversas reformas sociales y educativas.[13] Los incentivos a las empresas estadounidenses incluían exenciones contributivas, garantía de salarios bajos, provisión de infraestructura, y otras condiciones atractivas para establecerse en Puerto Rico. Esta serie de iniciativas ciertamente provocaron grandes cambios. Lograron mejoras sociales y educativas, y encaminaron al país hacia un acelerado proceso de industrialización. No obstante, estas políticas resultaría en una mayor dependencia de Estados Unidos.
B. Abriendo paso al capital estadounidense
Como piedra angular del modelo económico puertorriqueño, el plan de desarrollo se concentró cada vez más en atraer capital estadounidense. Como bien expresa James Dietz, “pronto descubrieron que no era suficiente hacerlo ‘atractivo’: para lograr que el capital norteamericano invirtiera había que hacerlo irresistible”.[14] Fue así como los esfuerzos se centraron en complacer al capital estadounidense, alejándose cada vez más de un desarrollo del capital local. A pesar de la existencia de una Junta de Planificación, no hubo realmente una planificación instrumental de la economía doméstica, sino que más bien, la planificación consistió en proveer lo necesario para atraer la inversión estadounidense a la Isla.[15] Los líderes de este plan de desarrollo pretendían ser pragmáticos y entendían que el traer estas inversiones cubrirían las necesidades de Puerto Rico. Sin embargo, esta visión aparentemente pragmática se concentró en las necesidades del capital norteamericano, en vez de buscar la industrialización en las áreas en las que el país podía alcanzar una ventaja comparativa y ser competitivo en el mercado mundial.[16]
Los subsidios de infraestructura, las exenciones contributivas y otras concesiones por parte del gobierno de Puerto Rico, dieron a las empresas norteamericanas una mayor ventaja sobre las locales. El proyecto de industrialización tenía entre sus principales propósitos aumentar la cantidad de empleos en la isla. Sin embargo, estas medidas provocaron el colapso de compañías locales. Lo que lograron fue un efecto de sustitución, en el cual los empleos en firmas locales existentes fueron remplazados por empleos en las empresas estadounidenses promovidas por el gobierno. Este proceso, en vez de poner más capital en manos puertorriqueñas, tuvo como resultado la sustitución de capital nativo por estadounidense, haciendo una aportación fundamental a la debilidad estructural de la economía.[17]
En cuanto a la inversión estadounidense, la expectativa de la Operación Manos a la Obra era que a medida que nuestra economía creciera, se generarían más fondos excedentes que estarían disponibles para inversión. Sin embargo, la realidad fue que se desarrolló una mayor dependencia del capital estadounidense, ya que no se dio una tendencia hacia un mayor financiamiento local de las inversiones.[18] El efecto fue totalmente opuesto, en vez de promover un mayor ahorro, promovió mayores gastos. No aumentó el dinero disponible para inversión, sino la cantidad de préstamos personales para cubrir gastos de consumo.[19]
C. Marginación de la agricultura
El programa de desarrollo económico se concentró cada vez más en la producción manufacturera, reduciendo drásticamente la producción agrícola, en vez de integrarla como parte del plan de desarrollo económico. Esto no solo ha sido un factor importante en nuestra dependencia económica de Estados Unidos, sino también contribuye a nuestra gran dependencia alimentaria en las importaciones. Actualmente, Puerto Rico importa la mayoría de los alimentos que consume, lo cual a su vez presenta un punto de vulnerabilidad y nos pone en riesgo de sufrir una seria crisis alimentaria.[20]
Sin embargo, Dietz hace una observación muy interesante y a la vez muy cierta sobre nuestra realidad agrícola. Lo cierto es que nuestra estructura económica no ha sido capaz de satisfacer en su totalidad las necesidades alimentarias de la isla desde mucho antes de la década de 1950.[21] Realmente, nuestra agricultura siempre ha estado orientada a satisfacer las necesidades e intereses ajenos. Como parte de nuestra realidad colonial, nuestro sistema de producción ya había sido por siglos controlado por una metrópoli.
III. Una política rumiante: Resistencia a nuevas ideas
Uno de los obstáculos más grandes que enfrenta el desarrollo de la economía puertorriqueña es nuestra fuerte tendencia a la preservación del modelo establecido y sus instituciones. Francisco Catalá identifica este fenómeno como un encapsulamiento ceremonial y lo define como la “incapacidad de cambiar, de inventar, de innovar, de diseñar instituciones para enfrentar nuevos problemas o nuevas expresiones de viejos problemas”.[22] Aunque nos quejamos de nuestra incapacidad para impulsar una economía más independiente, continuamos recurriendo a los mismos mecanismos una y otra vez. Hemos institucionalizado mecanismos como los incentivos contributivos, de modo que se han convertido en políticas definitorias de nuestro sistema. Como señala Catalá, “[a]l convertir los viejos instrumentos institucionales en ritual no aparecen otros nuevos porque no se buscan”.[23]
A la descripción de este fenómeno debemos añadir que, además de haber una gran falta de creatividad a la hora de diseñar nuevas políticas económicas, hay un cierto miedo al cambio drástico que implica el establecimiento de un sistema diferente. En nuestro subconsciente hay un conservadurismo estructural colectivo que nos impide salir del mismo ciclo.
A esto se añade el afán por querer ver resultados a corto plazo. Se gobierna de cuatrienio en cuatrienio sin establecer políticas que tengan una continuidad a largo plazo. El proceso de industrialización en Puerto Rico se llevó a cabo en apenas dos décadas. Lo cierto es que la única experiencia de crecimiento económico[24] que ha tenido el Puerto Rico moderno ha sido una sumamente acelerada. Podríamos decir que esto contribuye grandemente a nuestra dificultad para pensar a largo plazo y nuestra impaciencia con los resultados.
Otro señalamiento importante que hace Catalá es la importancia de alcanzar una eficiencia adaptiva, que es la “habilidad de adaptarse a una realidad que se altera constantemente”.[25] Nuestra incapacidad para romper con los viejos patrones e implementar políticas innovadoras nos ha puesto en una clara desventaja frente a un mundo cambiante. Como plantea Catalá, ante la incertidumbre sobre cuál es el mejor camino, es importante permitirnos la mayor cantidad de opciones.[26] Sin embargo, hemos hecho todo lo opuesto. Hemos apostado y continuamos apostando todo a un sistema que en un momento dado mostró resultados, pero ya ha revelado sus crasas deficiencias.
Conclusión
Lo discutido en este ensayo nos muestra la necesidad de dejar atrás varios mitos y “rituales” (en palabras de Catalá) que hemos desarrollado en torno a las instituciones que rigen nuestra economía. La realidad es que hemos idealizado ciertos aspectos de nuestra historia contemporánea. Muñoz, el Estado Libre Asociado (ELA), la industrialización, Estados Unidos, los fondos federales y otros conceptos relacionados, han pasado a formar parte de un mito fundacional que rige nuestro modo de pensar y de establecer política pública. El estancamiento económico viene a raíz del establecimiento de un sistema que no fomentó el desarrollo empresarial nativo, le dio la espalda a la agricultura y no creó las herramientas para sostenerse sin capital estadounidense. Sin embargo, la incapacidad para poder salir de ese limbo económico también proviene en gran medida de un estancamiento ideológico. Debemos, pues, romper con estos esquemas y reformular con valentía nuevas alternativas que promuevan un verdadero desarrollo de la economía puertorriqueña.
*La autora es estudiante de tercer año de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico y Redactora Digital de la Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico.
[1] Organic Act (Foraker Act), ch. 191, Pub. L. No. 56-191, 31 Stat. 77 (1900).
[2] 46 U.S.C. §§ 60301, 60501.
[3] Jones Act, ch. 145, Pub. L. No. 64-368, 39 Stat. 951 (1917).
[4] Organic Act (Foraker Act), ch. 191, Pub. L. No. 56-191, § 3, 31 Stat. 77, 77-78 (1900).
[5] U.S. CONST. art. I, § 8, cl. 2.
[6] Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244 (1901).
[7] Véase Dorr v. United States, 195 U.S. 138 (1904).
[8] Dentro de este grupo de decisiones se encuentran también De Lima v. Bidwell, 182 US 1 (1901); Dooley v. United States, 182 US 222 (1901); y otros casos resueltos bajo los mismos fundamentos establecidos en las tres decisiones mencionadas. Todos estos casos fueron resueltos el 27 de mayo de 1901 y trataban sobre controversias en torno a la imposición de tarifas aduaneras entre Puerto Rico y Estados Unidos. Se consideran también como parte de los Casos Insulares decisiones posteriores como González v. Williams, 192 US 1 (1914); Balzac v. Porto Rico, 258 US 298 (1922); entre otros.
[9] El profesor José Julián Álvarez señala que el verdadero interés de Estados Unidos era proteger al mercado norteamericano del impacto que podría tener la producción agrícola de las Filipinas:
Precisamente por esta razón fue que la administración McKinley y el Congreso escogieron a Puerto Rico como conejillo de indias en el experimento constitucional que deseaban hacer. El establecimiento de una pequeña barrera arancelaria entre Puerto Rico y Estados Unidos lograría el objetivo deseado: que el Tribunal Supremo tuviera que contestar la interrogante constitucional y, con ello, resolviera el debate.
JOSÉ JULIÁN ÁLVAREZ GONZÁLEZ, DERECHO CONSTITUCIONAL DE PUERTO RICO Y RELACIONES CONSTITUCIONALES CON LOS ESTADOS UNIDOS 410 (2009).
[10] JOSÉ TRÍAS MONGE, PUERTO RICO: LAS PENAS DE LA COLONIA MÁS ANTIGUA DEL MUNDO 57 (1999).
[11] Commonwealth of Puerto Rico v. Sánchez Valle et al., 136 S.Ct. 791 (2016); Commonwealth of Puerto Rico et at. v. Franklin California Tax-Free Trust et at., 136 S. Ct. 1938 (2016); Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act (PROMESA), Pub. L. No. 114-187, 130 Stat. 549 (codified at 48 U.S.C. §§ 2101-2241 (2016)).
[12] JAMES L. DIETZ, HISTORIA ECONÓMICA DE PUERTO RICO 202-06 (1989).
[13] RAFAEL L. RAMÍREZ & EDUARDO RIVERA MEDINA, DEL CAÑAVERAL A LA FÁBRICA: EL CAMBIO SOCIAL EN PUERTO RICO 11 (1985).
[14] DIETZ, supra nota 12, en la pág. 225.
[15] Id. en la pág. 259.
[16] Id. en las págs. 238-39
[17] Id. en la pág. 256.
[18] Id. en la pág. 278.
[19] Id. en la pág. 280.
[20] Eliván Martínez Mercado, El boom de Monsanto y las semilleras estalla en el sur de Puerto Rico, CENTRO DE PERIODISMO INVESTIGATIVO, (7 de marzo de 2017), http://periodismoinvestigativo.com/2017/03/el-boom-de-monsanto-y-las-semilleras-estalla-en-el-sur-de-puerto-rico/ (última visita 12 de marzo de 2017).
[21] Dietz, supra nota 12, en la pág. 316.
[22] Francisco A. Catalá Oliveras, Desenvolvimiento económico de Puerto Rico: dependencia de senda y encapsulamiento ceremonial, 17 REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES 60 (2007), http://revistas.upr.edu/index.php/rcs/article/viewFile/7445/6062.
[23] Id. en la pág. 63.
[24] Que en realidad fue un crecimiento efervescente y no constituyó un desarrollo integral y sólido de nuestra economía.
[25] Catalá Oliveras, supra nota 22, en la pág. 60.
[26] Id. en la pág. 61.
