NOTA
Por: Oscar J. Bezares Lamboy*
Introducción
El huracán María ha desatado un torrente de críticas al Federal Emergency Management Agency (FEMA). Sin entrar a dilucidar a priori la veracidad o mendacidad de tales imputaciones, es importante señalar que, cada vez que ocurre un desastre natural de estas proporciones, diversos sectores han cuestionado seriamente la efectividad de esta agencia. Estos cuestionamientos han causado importantes transformaciones en la organización y función del FEMA. En ese sentido, cada desastre es un proceso didáctico y reformatorio que ha permitido responder a la creciente susceptibilidad del mundo moderno a sufrir desastres naturales. Por esta razón, para adquirir un entendimiento cabal de las facultades y limitaciones de la agencia, es necesario entender su origen y trayectoria.
A pesar de que la agencia como la conocemos hoy fue creada en la segunda mitad del siglo pasado, el manejo de emergencias a nivel federal ha sido una práctica recurrente durante los pasados doscientos años.[1] La primera pieza de legislación diseñada específicamente para responder a un desastre natural fue el Congressional Act de 1803. Luego de una serie de incendios en el puerto de la ciudad de Portsmouth, New Hampshire,[2] el Congreso aprobó esta medida con el propósito de otorgar alivio a los comerciantes afectados mediante una interrupción en la recaudación de aranceles a bienes importados.[3] Desde el 1803 hasta la década de los 1930, el Congreso aprobó más de cien piezas legislativas ad hoc en respuesta tanto a desastres naturales como a aquellos provocados por el hombre.[4] No obstante, por su carácter poco sistemático, este tipo de solución implicó el desarrollo de una burocracia excesiva.[5] Por no haber legislación federal fija para atender desastres, eran los entes estatales los responsables de desarrollar e implementar el alivio en contra de catástrofes naturales.[6]
I. Legislación pre-FEMA
El primer tipo de desastre en adquirir una dimensión jurídica importante en Estados Unidos fueron las inundaciones, luego de que en 1913 el valle del río Ohio se inundara y causara la muerte de centenares de personas y ocasionara millones de dólares en daños. Como resultado, se aprobó en 1917 el primer Flood Control Act, que creaba un programa en contra de inundaciones para los ríos Misisipi y Sacramento, y el cual requería que los gobiernos locales contribuyeran en los esfuerzos para controlar inundaciones.[7] En 1927, el río Misisipi provocó una inundación que dejó un saldo de aproximadamente 500 muertos y 700,000 personas sin hogar. Luego del suceso, se aprobó un segundo Flood Control Act que le permitió al Cuerpo de Ingenieros realizar una serie de proyectos para mitigar la ocurrencia de inundaciones en el área. Con esa legislación se le transfirió completamente la responsabilidad al gobierno federal de responder a este tipo de desastre, sentando un precedente sumamente importante que expandió la esfera de influencia del gobierno federal sobre asuntos que tradicionalmente le habían correspondido a los gobiernos locales.
No fue hasta el acaecimiento de un terremoto significativo en California en el 1933 que la administración Roosevelt comenzó el proceso de institucionalización del alivio a desastres al facultar al Reconstuction Finance Corporation a conceder préstamos para reparar y reconstruir facilidades públicas y privadas luego de un terremoto.[8] De igual forma, en el 1934 el Congreso le dio la autoridad al Bureau of Public Roads de dispensar fondos para la reparación de carreteras y puentes afectados por desastres naturales.[9]
En el 1950, el Congreso reconoció la importancia de prepararse de antemano para los desastres y aprobó el Federal Disaster Relief Act, el cual permitía al Ejecutivo actuar sin necesidad de tener que esperar por legislación que respondiera a cada situación individualmente.[10] Con ello, se le otorgó la prerrogativa al Presidente de declarar zonas de desastre, de manera que se dispensaran los fondos aprobados de antemano. Inicialmente redactado para apoyar con la reconstrucción de propiedades gubernamentales a nivel local, el estatuto se enmendó en el 1951 para brindar viviendas de emergencia y en 1953 para donar los excedentes de suministros a individuos.[11] Esto significó un aumento en el rol de gobierno federal en brindar alivio en situaciones en que los recursos estatales y locales no bastaban para lidiar con el desastre. En el 1953 también se creó la entidad Small Business Administration, cuyas funciones incluyen el otorgar préstamos a propietarios de hogares y negocios a bajas tasas de interés luego de una catástrofe.[12]
II. Creación del FEMA
Las décadas de los 1960 y 70 se caracterizaron por la proliferación de desastres naturales,[13] lo que tornó imperativo un mayor grado de injerencia federal en los procesos de mitigación y alivio. Durante dicho periodo gran parte de las agencias federales desarrollaron —de manera independiente— programas de alivio a desastres naturales. No obstante, este acercamiento fragmentado resultó en críticas considerables a raíz de su incapacidad de trabajar de manera concertada ante una catástrofe.[14]
Debido a esto, en el 1974 se aprobó el Disaster Relief Act (Stafford Act), estatuto que crea el marco actual de respuesta, establece la diferencia entre las declaraciones de emergencia y de desastre, aumenta la asistencia a individuos y establece herramientas de mitigación para desastres naturales y humanos.[15] La intención del Congreso al aprobar esta ley era incentivar a los estados y gobiernos locales a que desarrollaran planes de contingencia y coordinación entre agencias y utilizaran cubiertas de seguro contra desastres.[16] A pesar de haber sido un esfuerzo loable, el andamiaje federal para el manejo de emergencia seguía siendo sumamente ineficiente y complicado. Si, por ejemplo, ocurría un accidente asociado a alguna planta de energía nuclear o en el proceso de transportar algún material peligroso, ello implicaba activar a múltiples agencias federales, cada una de las cuales imponía trabas burocráticas distintas. Ello, sin dar cuenta de la amplia gama de agencias y programas que existían paralelamente en la esfera estatal.
Para disminuir la cantidad de entes envueltos, el National Govenor’s Association solicitó al presidente Carter que centralizara las funciones de respuesta federal.[17] Respondiendo al pedido, el presidente Carter creó el FEMA mediante la Orden Ejecutiva 12127,[18] con el fin de construir un programa conciliado que reuniera en una sola organización los esfuerzos de preparación, mitigación y respuesta a desastres, según fueron establecidos por el Stafford Act.[19] Finalmente, en el 1988 el Congreso enmendó el Stafford Act para integrar a la ley el FEMA.
La calidad de la respuesta del FEMA fue puesta en tela de juicio subsiguientemente con los huracanes Hugo (en el 1989), Andrew e Iniki (ambos en el 1992). El manejo de estos desastres evocó fuertes comentarios sobre escollos burocráticos. Ese mismo año, con la entrada de la administración Clinton, se realizaron reformas considerables en la agencia para evitar estas trabas burocráticas, mejorar la coordinación en los esfuerzos de respuesta inmediata con entes estatales y locales, y estrechar mejores canales de comunicación con el Congreso y los medios.[20]
Mientras ocurría el proceso de reorganización del FEMA, acontecieron el primer ataque al World Trade Center (1993) y el Atentado de Oklahoma City (1995). Estos ataques terroristas trajeron a colación una discusión acerca de la capacidad de la agencia para responder ante estados de emergencia causados por humanos. Dentro de la definición de desastre, el FEMA era responsable de responder en esta clase de situaciones, aunque era evidente que carecía de los recursos y la tecnología necesaria para atenderlos. No fue sino hasta los atentados del 11 de septiembre de 2001 que se dio la primera pieza legislativa sobre el asunto. En el 2002, se aprobó el Homeland Security Act, el cual hace del FEMA un apéndice del Departamento de Seguridad Nacional.[21] Una vez se da esta reestructuración, el FEMA desarrolla el National Response Plan que desdibuja la distinción entre desastres civiles y de seguridad nacional.[22]
III. Respuesta ante huracanes recientes
Dejando más de $125,000,000,000 en daños y causándole la muerte a más de 1,800 personas, el huracán Katrina fue una catástrofe de proporciones monumentales.[23] Este huracán desató críticas fuertes hacia el FEMA. En respuesta a la avalancha de reprobación que este desastre le causó a la administración Bush, el Congreso aprobó en el 2006 el Post-Katrina Emergency Management Reform Act (Post-Katrina Act).[24]
Esta ley introdujo una reestructuración de la agencia que —aunque aún bajo el control del Departamento de Seguridad Nacional— concedió mayor grado de autonomía. El administrador del FEMA, por ejemplo, es ahora un asesor directo del presidente.[25] De igual forma, en pos de cerciorarse de que las agencias federales cumplan con su deber de coordinar sus responsabilidades de respuesta y apoyo ante un desastre, se establecieron oficinas regionales del FEMA para que trabajasen directamente con entes estatales y locales.[26]
El siguiente fenómeno en tomar relevancia en proporciones similares a Katrina fue el huracán Sandy en el 2012. De igual manera, esta catástrofe resultó en legislación federal, el Sandy Recovery Improvement Act de 2013.[27] Esta ley buscó reducir la cantidad de errores cometidos en el proceso de respuesta federal; entre otras cosas, establece nuevos procedimientos para brindar asistencia en el recogido de escombros y la restauración de facilidades, permite llegar a acuerdos con arrendadores de propiedades para proveer vivienda de emergencia a familias, enmienda el proceso de apelaciones administrativas, sufraga gastos de cuido para niños, autoriza el reembolso del sueldo de empleados que realicen trabajo de emergencia y exige que el FEMA cree una estrategia para reducir el costo de desastres en el futuro.[28]
Con vientos que provocaron 500 veces más daños que aquellos causados por Sandy y con ráfagas que superaron las de Katrina por treinta millas por hora, el huracán María dejó sumamente devastado a Puerto Rico.[29] A un poco más de un mes de este fenómeno, ya más de 73,000 personas han emigrado al estado de la Florida solamente.[30] Asimismo, se han perdido alrededor de 1,250 millones de horas de suministro de electricidad, haciendo del apagón causado por este huracán el más grande de la historia de Estados Unidos, superando a los de los huracanes Georges (en 1998) y Sandy.[31] Se estima que el impacto a la economía a raíz de este desastre provocará entre 16,000 a 20,000 millones de dólares en pérdidas.[32]
En respuesta a esta catástrofe, el FEMA ha aprobado 223,905 solicitudes de asistencia individual, resultando en el desembolso de $122,342,988 en programas individuales y de vivienda.[33] Además, ha comprometido $409,053,433 en subsidios de asistencia pública.[34] A esto se le suman $4,700 millones en préstamos del FEMA, aprobados en una medida el pasado 26 de octubre. Junto con la concesión de esta línea de crédito, el Congreso autorizó la asignación de $13,760 millones adicionales para el fondo de desastres del FEMA.[35]
Conclusión
No cabe duda de que la proliferación de desastres naturales ha presentado y presentará enormes retos para el FEMA; el huracán María es ejemplo de ello. La imprevisibilidad y ocurrencia esporádica de las catástrofes dificultan la articulación de una política pública que esté exenta de críticas. No obstante, los huracanes no son fenómenos nuevos para Puerto Rico. Es importante que se siga la tendencia que le ha dado forma a esta agencia y se tome como ejemplo otros desastres de naturaleza similar; ello, en aras de garantizar que poblaciones vulnerables reciban de su ayuda y optimizar la respuesta del FEMA en Puerto Rico en general. El huracán María develó que, para evitar desastres humanitarios de esta magnitud, existe una necesidad apremiante de establecer un plan comprensivo de mitigación y respuesta inmediata que se acople a nuestra realidad.
* El autor es Redactor Digital de In Rev y estudiante de segundo año en la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico.
[1] CONGRESSIONAL RESEARCH SERVICE, FEMA’s HAZARD MITIGATION GRANT PROGRAM: OVERVIEW AND ISSUES (25 de marzo de 2009), https://www.everycrsreport.com/files/20090325_R40471_366c545130964f526e7fe0c932524ef3200b1260.pdf.
[2] Congressional Act of 1803, 7th Cong., 2d Sess. (1803), https://memory.loc.gov/cgi-bin/ampage?collId=llhb&fileName=021/llhb021.db&recNum=41 (última visita 25 de octubre de 2017).
[3] Id.
[4] CONGRESSIONAL RESEARCH SERVICE, supra nota 1, en la pág. 1.
[5] Martha F. Davis, Preparing for the Worst: Re-Envisioning Disaster Legal Relief in the Era of Homeland Security, 31 FORDHAM URB. L.J. 959 (2004).
[6] Jason David Rivera & DeMond Shondell Miller, A Brief History of the Evolution of United States’ Natural Disaster Policy, 12 J. Pub. Mgmt & Soc. Pol’y 5 (2006).
[7] Id. en la pág. 7.
[8] Id.
[9] About the Agency, FEMA, https://www.fema.gov/about-agency (en la subsección titulada History) (última visita 29 de octubre de 2017).
[10] CONGRESSIONAL RESEARCH SERVICE, supra nota 1, en la pág. 2.
[11] U.S. Department of Housing & Urban Development-Office of Policy Development and Research (PD&R), History of Federal Disaster Policy, EVIDENCE MATTERS (2015), https://www.huduser.gov/portal/periodicals/em/winter15/highlight1_sidebar.html (última visita 29 de octubre de 2017).
[12] Rivera & Miller, supra nota 6, en la pág 8.
[13] Id. En este periodo ocurrió el Ash Wednesday Storm en 1962, el terremoto de una magnitud de 9.2 en la escala de Ritcher en Alaska en 1964, el huracán Betsy en 1965, el huracán Camille en 1969, el terremoto de San Fernando y el huracán Agnes en 1971.
[14] Id. págs. 8-9.
[15] Disaster Relief Act of 1974 (Stafford Act), Pub. L. No. 93-288, 88 Stat. 143 (1974); U.S. Department of Housing & Urban Development-Office of Policy Development and Research, supra nota 11.
[16] Véase generalmente FEMA, supra nota 9.
[17] Id. en la subsección titulada History.
[18] Exec. Order No. 12,127, 44 F.R. 19367 (1979), https://www.hsdl.org/?view&did=464521 (última visita 28 de octubre de 2017).
[19] Rivera & Miller, supra nota 6, en la pág 10.
[20] Id. en las págs. 10-11.
[21] Homeland Security Act, Pub. L. No. 107-296, 116 Stat. 2135 (2002).
[22] U.S. DEPARTMENT OF HOMELAND SECURITY, NATIONAL RESPONSE PLAN (2004), https://fas.org/irp/agency/dhs/nrp.pdf (última visita 30 de octubre de 2017).
[23] U.S. NATIONAL OCEANIC & ATMOSPHERIC ADMINISTRATION (NOAA)- NATIONAL CLIMATIC DATA CENTER, HURRICANE KATRINA, A CLIMATOLOGICAL PERSPECTIVE 1 (2005), http://ininet.org/hurricane-katrina-a-climatological-perspective-october-2005-up.html (última visita 29 de octubre de 2017).
[24] Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006 (Post-Katrina Act), Pub. L. No. 109-295, 120 Stat. 1394 (2006), https://www.doi.gov/sites/doi.gov/files/uploads/Post_Katrina_Emergency_Management_Reform_Act_pdf.pdf.
[25] Clifford J. Villa, Law and Lawyers in the Incident Command System, 36 SEATTLE U. L. REV. 1855, 1884 (2013).
[26] David M. Crane, A National Imperative: Americans Need to Serve, 65 SYRACUSE L. REV. 247, 262 (2015).
[27] Sandy Recovery Improvement Act of 2013, Pub. L. No. 113-2, 127 Stat. 40 (2013), https://www.congress.gov/113/plaws/publ2/PLAW-113publ2.pdf, en la pág. 37.
[28] JARED T. BROWN ET AL., CONGRESSIONAL RESEARCH SERVICE, ANALYSIS OF THE SANDY RECOVERY IMPROVEMENT ACT OF 2013 (11 de marzo de 2013), https://www.h-gac.com/community/disaster-debris/documents/ws2_06-19-2013_Analysis-of-the-Sandy-Recovery-Improvement-Act.pdf.
[29] María Arce, María Golpeó a Puerto Rico con más fuerza que la de Katrina, El Nuevo Día (22 de septiempre de 2017), https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/nota/mariagolpeoapuertoricoconmasfuerzaqueladekatrina-2359748/.
[30] Melissa Velásquez Loaiza, Miles de residentes de Puerto Rico han huido de la isla después del huracán María, Noticel (27 de octubre de 2017), http://www.noticel.com/ahora/miles-de-residentes-de-puerto-rico-han-huido-de-la-isla-despus-del-huracn-mara/646801614.
[31] Id.
[32] Sharon Mineli Pérez, Experto vaticina crecimiento en la economía tras el huracán María, El Nuevo Día (27 de octubre de 2017), https://www.elnuevodia.com/negocios/economia/nota/expertovaticinacrecimientoenlaeconomiatraselhuracanmaria-2369489/.
[33] FEMA, Puerto Rico Hurricane Maria (DR-4339), https://www.fema.gov/disaster/4339?utm_source=hp_promo&utm_medium=&utm_campaign=disaster (última visita 30 de octubre de 2017).
[34] Id.
[35] Additional Supplemental Appropriations for Disaster Relief Requirements Act of 2017, Pub. L. No: 115-72, 131 Stat. 1224 (2017), https://www.congress.gov/115/bills/hr2266/BILLS-115hr2266enr.pdf; Trump convierte en ley cartera de préstamos para Puerto Rico, EL NUEVO DíA (26 de octubre de 2017), https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/nota/trumpconvierteenleycarteradeprestamosparapuertorico-2369374/.
