COMENTARIO
Por: Ricardo J. Costa Agosto*
Introducción
Históricamente, los voluntarios han desempeñado una función crucial en la reconstrucción de comunidades afectadas por desastres naturales. Con el apoyo de organizaciones sin fines de lucro o de agencias gubernamentales, estas personas han facilitado la distribución de la ayuda humanitaria luego de un desastre natural. Por ejemplo, en 1889 ocurrió una de las inundaciones más devastadoras de los Estados Unidos, en Pennsylvania, donde murieron alrededor de 2,000 personas. En aquel entonces la Cruz Roja Americana y sus voluntarios ayudaron a establecer estaciones de agua y comida, suministraron atención médica y establecieron un sinnúmero de refugios para las víctimas del desastre.[1] Igualmente, en 1906 cuando un terremoto estremeció la ciudad de San Francisco, dejando cerca de 700 personas fallecidas y alrededor de 250,000 sin hogar, ciudadanos voluntarios ayudaron al restablecimiento de la ciudad. Nuevamente, el grupo de voluntarios de la Cruz Roja Americana, junto al Ejército de los Estados Unidos, establecieron refugios para las víctimas del sismo y los mantuvieron funcionando por meses.[2] También a dichos esfuerzos se unió la organización de Volunteers for America, una entidad sin fines de lucro que en aquel momento se dedicó a transportar niños huérfanos a lugares seguros.[3] Del mismo modo, luego del paso del huracán Marilyn en 1995 por las costas de Florida y Alabama, las entidades gubernamentales en coordinación con agencias de voluntariado ayudaron a la reconstrucción de las zonas afectadas.[4] Los voluntarios de organizaciones como Mennonite Disaster Service, Church of the Brethren, y Christian Reformed World Relief Committee, comenzaron la construcción e instalación de carpas provisionales que servirían como viviendas para los damnificados. La Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (F.E.M.A., por sus siglas en inglés) apoyó el trabajo de los voluntarios proveyéndoles transportación y materiales para la construcción de las mismas.[5] De ordinario, los individuos que optan por asistir al prójimo en situaciones de emergencia asumen el riesgo de incurrir en responsabilidad por daños a terceros. La posibilidad de ser objeto de demandas frívolas y verse obligado a resarcir daños podría ser un factor para que muchas personas exhiban aprensión al momento de comprometerse a participar en iniciativas de voluntariado.[6]
I. El Volunteer Protection Act
En el 1985, el congresista republicano por el estado de Illinois, John Edward Porter, presentó el Volunteer Protection Act.[7] El Congreso aprobó dicho proyecto en el 1997, cuando el entonces presidente Bill Clinton dio su firma ante el Summit for America’s Future.[8] Anterior a la aprobación de dicha Ley, bajo la administración de George H.W. Bush, se promovía la creación de leyes estatales que ofrecieran protección a los servicios que brindaban los voluntarios, antes de optar por legislar a favor de una ley federal uniforme que aplicara por igual a todos los estados.[9] Sin embargo, a pesar de que varias jurisdicciones, tales como: Alabama, Colorado, Minnesota, entre otras; habían legislado a cerca de las protecciones del voluntario, las disposiciones estatales eran inconsistentes de estado a estado.[10] Por lo tanto, en un esfuerzo por aclarar el tema sobre las protecciones de los voluntarios a nivel federal, y de paso fomentar la participación voluntaria al reducir la preocupación de los individuos a incurrir en responsabilidad civil, el congresista Porter, propuso la medida del Volunteer Protection Act.
Específicamente, la Ley estipula lo siguiente:
The Congress finds and declares that–
(1) the willingness of volunteers to offer their services is deterred by the potential for liability against them;
(2) as a result, many nonprofit public and private organizations and governmental entities, including voluntary associations, social service agencies, educational institutions, and other civic programs have been adversely affected by the withdrawal of volunteers from boards of directors and service in other capacities;
(3) the contribution of these programs to their communities is thereby diminished, resulting in fewer and higher cost programs than would be obtainable if volunteers were participating.[11]
El Volunteer Protection Act vincula a todos los estados de la nación norteamericana y a sus territorios, incluyendo a Puerto Rico.[12] El estatuto federal invalida cualquier ley estatal que sea inconsistente con el mismo. Sin embargo, no anula aquellas leyes estatales que provean mayor protección a los voluntarios que, brindando sus servicios para una organización sin fines de lucro o alguna entidad gubernamental, incurran en responsabilidad civil.[13] El voluntario, según la disposición, se refiere a los individuos que no reciben compensación o cualquier otra cosa equivalente a remuneración por prestar sus servicios a una organización sin fines de lucro o a alguna entidad gubernamental.[14] El Congreso indica que reformar el tema de responsabilidad de los voluntarios contra terceros implicaría un alivio al bolsillo de las organizaciones sin fines de lucro. Sobre este dilema, el Congreso abunda que dichas organizaciones y sus voluntarios se han visto afectados intrínsecamente. Los mismos han tenido que acceder al comercio entre estados y enfrentar altos costos en la compra de seguros para cubrir sus prácticas por la inexistencia de una protección formidable de parte del estado.[15] Además, dicho estatuto hace hincapié en que el gobierno federal tiene un interés sustancial en promover los servicios de voluntariado que ofrecen una variedad de organizaciones. Esto, debido a que el Congreso entiende que el gobierno federal carece de la capacidad necesaria para llevar a cabo el volumen de trabajo realizado por dichas entidades.[16] Asimismo, el estatuto incluye límites a la responsabilidad de los voluntarios. Su sección 14503 establece que ningún voluntario que pertenezca a una organización sin fines de lucro o entidad de gobierno federal será responsable en daños frente a terceros si median los siguientes factores:
(1) [T]he volunteer was acting within the scope of the volunteer’s responsibilities in the nonprofit organization or governmental entity at the time of the act or omission;
(2) if appropriate or required, the volunteer was properly licensed, certified or authorized by the appropriate authorities for the activities or practice in the State in which the harm occurred, where the activities were or practice was undertaken within the scope of the volunteer’s responsibilities in the nonprofit organization or governmental entity;
(3) the harm was not caused by willful or criminal misconduct, gross negligence, reckless misconduct, or a conscious, flagrant indifference to the rights or safety of the individual harmed by the volunteer; and
(4) the harm was not caused by the volunteer operating a motor vehicle, vessel, aircraft, or other vehicle for which the State requires the operator or the owner of the vehicle, craft, or vessel to–
(A) possess an operator’s license; or
(B) maintain insurance.[17]
Por lo tanto, según la Ley, un individuo que brinde servicios a una organización sin fines de lucro o a alguna entidad de gobierno pero sin recibir compensación, ni algún objeto de valor en lugar de compensación monetaria en exceso a $500 anuales, está protegido de demandas en daños si los actos culposos o negligentes ocurrieron conforme a los cuatro incisos antes mencionados.[18] El Volunteer Protection Act no le prohíbe a las organizaciones sin fines de lucro o agencias gubernamentales la posibilidad de tomar acción civil contra el voluntario ni tampoco limita a los estados en relación al establecimiento de sus propias excepciones a las protecciones que brinda este estatuto.[19]
Las protecciones de esta Ley no se extienden a voluntarios que hayan incurrido en conducta criminal violenta, terrorismo, crimen de odio, agresión sexual, violación de derechos civiles; tampoco protege al voluntario cuando este haya estado intoxicado o bajo los efectos del alcohol al momento de haber ocasionado los daños que se le imputan.[20] Además, la protección contra los voluntarios establecidas en esta Ley tampoco aplicaría cuando los hechos que dieron lugar a la reclamación en daños hayan ocurrido en una jurisdicción cuya legislatura estatal legisló para desmantelar dichas garantías.[21] Hasta el momento, no existe jurisprudencia alguna en donde el Tribunal Supremo de los Estados Unidos haya evaluado una controversia respecto a lo mencionado anteriormente.
En el caso particular del cuerpo de voluntarios adscrito al F.E.M.A., la guía de responsabilidad de dicha agencia establece que los voluntarios que opten por trabajar para el F.E.M.A. quedarían protegidos por la Ley.[22] El Volunteer Protection Act, aunque no esté dirigido específicamente para voluntarios que trabajan durante situaciones de emergencia, sí les brinda las protecciones anteriormente mencionadas que no tendrían bajo una ley estatal. Un ejemplo de una protección diseñada para los voluntarios durante situaciones de emergencia y que también funciona como protección para aquellos voluntarios que trabajen para el F.E.M.A., son las Leyes del Buen Samaritano. Estos estatutos protegen a aquellos individuos que ayudan a otras personas bajo un estado de emergencia en donde no hay acceso a ayuda o asistencia de un profesional. Las protecciones que brindan dichas leyes varían de estado a estado.[23]
II. La Responsabilidad del voluntario en Puerto Rico
En el ordenamiento jurídico de Puerto Rico, los voluntarios quedan cobijados bajo la Ley de Voluntariado de Puerto Rico.[24] La misma define como voluntario a aquella persona que, “en conjunto con otros, presta servicios a terceros o para beneficio de terceros, libre y voluntariamente y sin que medie remuneración o beneficio material alguno”.[25] Además, la Ley local añade que se entiende por voluntariado el “aislamiento libre y voluntario de ciudadanos y ciudadanas a participar en actividades de interés social o comunitario . . . siempre que dicha participación se dé dentro del ámbito de organizaciones públicas o privadas”.[26] Los individuos que cumplan con la definición en Ley serán inmunes de responsabilidad civil respecto a cualquier demanda que indique que a causa de un acto u omisión del voluntario éste le haya causado daño o perjuicio a un tercero. No obstante, para que dicha inmunidad cobre vigencia, el individuo tendría que demostrar lo siguiente:
(1) El voluntario actuaba dentro del ámbito de los deberes y responsabilidades asignándosele como tal en la correspondiente organización pública o privada en la que prestaba sus servicios
(2) El daño no se causó en forma deliberada o mal intencionada ni mediando por parte del voluntario conducta criminal, temeraria o imprudente; negligencia crasa; o indiferencia a los derechos o a la seguridad de la persona afectada.[27]
Mencionamos anteriormente, que el Volunteer Protection Act no invalidaba cualquier ley estatal que añadiera protecciones sobre aquellos voluntarios que ofrecieran sus servicios a una organización sin fines de lucro o a una entidad gubernamental. La Ley de Voluntariado de Puerto Rico hace alusión a la palabra inmunidad, mientras que el estatuto federal utiliza limitación, al momento de referirse al tipo de protección que brindan sobre los voluntarios. El Tribunal Supremo de Puerto Rico, en el caso de Rodríguez Figueroa v. Centro de Salud Mario Canales Torresola, expresó que el límite de responsabilidad y la inmunidad son figuras jurídicas mutuamente excluyentes.[28] Por tanto, la Ley local supone una protección más abarcadora que la Ley federal en relación a la protección que le brinda a los voluntarios. Es decir, se podría entender que el campo en Puerto Rico sobre las protecciones a los voluntarios no quedaría ocupado por la Ley federal, sino por la Ley de Voluntariado de Puerto Rico si la misma, en fin, termina interpretándose como una ley más abarcadora. Hasta el momento, no ha surgido una controversia al respecto en donde el Tribunal Supremo de Puerto Rico haya podido dilucidar dicho dilema.
Mientras tanto, aquellos voluntarios que brinden sus servicios a organizaciones sin fines de lucro debidamente incorporadas en Puerto Rico, activas y exentas como tales del pago de contribuciones por el Departamento de Hacienda, quedan cobijados bajo la Ley de Voluntariado de Puerto Rico. Igualmente, quedan protegidos aquellos que sirvan como voluntarios en facilidades de salud u organismos públicos; entiéndase municipios, agencias, dependencias o instrumentalidades del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.[29]
Por otro lado, esta Ley añade que:
La organización pública o privada que utilice voluntarios para la prestación de sus servicios deberá asegurarse, al momento de asignar a un voluntario sus deberes y responsabilidades, de que éste posee cualquier licencia o certificación que sea requerida para descargar dichos deberes y responsabilidades. El voluntario que haya hecho una representación falsa a ese respecto perderá la inmunidad si tal licencia o certificación fuese necesaria para realizar los deberes o descargar las responsabilidades en cuyo ámbito se haya dado la acción u omisión que ocasionó el daño o perjuicio a un tercero.[30]
En relación a lo anterior, la Ley de Voluntariado de Puerto Rico adopta unas de las limitaciones a la responsabilidad de los voluntarios que aparece en la sección 14503 del Volunteer Protection Act. Dicha Ley le exige también a las organizaciones sin fines de lucro o entidades gubernamentales que sus voluntarios estén debidamente certificados y autorizados para realizar las tareas pertinentes. De no ser así, no quedarían cobijados bajo las protecciones que éste les pretende brindar.
Conclusión
En fin, en Estados Unidos tanto como en Puerto Rico se ha legislado para proteger a los voluntarios frente a las reclamaciones de daños y perjuicios a las cuales pudiesen verse sujeto como resultado de su esfuerzo por atender las necesidades de poblaciones vulnerables luego de un desastre natural. En vista de su importancia en estos escenarios, ambas leyes fomentan la ampliación de los cuerpos de voluntarios.
Se ha planteado que el marco regulatorio establecido en este tipo de legislación adolece de áreas grises y produce incertidumbre sobre la responsabilidad de los cuerpos de voluntarios en distintos contextos.[31] Por ejemplo, se critica el hecho de que el Volunteer Protection Act da una impresión falsa de inmunidad cuando ésta solo brinda ciertas limitaciones. Es decir, bajo dicho estatuto las organizaciones sin fines de lucro o entidades de gobierno podrían ser responsables civilmente por la negligencia de alguno de sus voluntarios. Igualmente, el voluntario no está del todo protegido, pues éste podría ser demandado por la misma organización o entidad. Esto debido a que el estatuto federal solo protege a los voluntarios que incurran en responsabilidad civil contra terceros, más, sin embargo, no contra la organización. Además, los críticos indican que, de existir una inmunidad absoluta sobre dichas organizaciones, estas no serían tan diligentes a la hora de planificar y monitorear las prácticas de los voluntarios.[32] Si la historia de estos desarrollos legislativos nos enseña algo es que dicha práctica continuará siendo regulada y protegida por el estado, ya sea porque releva al estado de realizar gestiones que exceden sus capacidades operacionales o por los valores que el voluntariado representa.
* El autor es Redactor Digital de In Rev y estudiante de segundo año en la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico.
[1] The History of Disaster Relief Voluntary Agencies, The Role of Voluntary Agencies in Emergency Management, AMERICAN RADIO RELAY LEAGUE 7, https://www.arrl.org/files/file/FEMAis288_unit2.pdf.
[2] Id. en la pág. 8.
[3] Id. en las págs. 8-9.
[4] Id. en la pág. 17.
[5] Id.
[6] Rebecca Mowrey & Adam Epstein, The little Act that could: the Volunteer Protection Act of 1997, 13 J. LEGAL ASPECTS SPORT 289 (2003).
[7] Alfred R. Light, Conscripting state law to protect volunteers: the odd formulation of federalism in “opt out” preemption, 10 SETON HALL J. SPORT L. 9, 14 (2000).
[8] Mowrey & Epstein, supra nota 6, en la pág. 292.
[9] Id. en la pág. 291.
[10] Jill R. Horwitz & Joseph Mead, Letting good deeds go unpunished: Volunteer Immunity Laws and Tort Deterrence, 6 J. EMPIRICAL LEGAL STUD. 589 (2009).
[11] Volunteer Protection Act of 1997, 42 U.S.C. § 14501(a)(1)-(3) (2012).
[12] Id. § 14505(5).
[13] Id. § 14502(a).
[14] Id. § 14505(6).
[15] Id. § 14501(5)-(6).
[16] Id. § 14501(7)(C).
[17] Id. § 14503(a).
[18] Id. § 14505(6)(A)(B).
[19] Id. § 14503(d).
[20] Id. § 14503(f).
[21] Id. § 14502(b).
[22] Véase generalmente FEDERAL EMERGENCY MANAGEMENT AGENCY, CITIZEN CORPS VOLUNTEER LIABILITY GUIDE, https://www.fema.gov/media-library-data/20130726-1854-25045-1228/citizen_corps_volunteer_liability_guide.pdf.
[23] Nev. Rev. Stat. Ann. §41.500; Florida Statutes Title XLV § 768.13 (2)(d).
[24] Ley del Voluntariado de Puerto Rico, Ley Núm. 261-2004, 8 LPRA § 1031 (2014).
[25] Id. § 1026 (c).
[26] Id. § 1025 (a).
[27] Id. § 1031(a).
[28] Rodríguez Figueroa v. Centro de Salud, 2017 TSPR 53, en las págs. 8-9.
[29] Id. § 1027 (a)-(c).
[30] Id. § 1031(b).
[31] Mowrey & Epstein, supra nota 6, en la pág. 299.
[32] Id.
