NOTA
Por: Oscar J. Bezares Lamboy*
Introducción
Por más de ochenta años, el gobierno federal ha otorgado diversos incentivos contributivos a las empresas estadounidenses que operan en Puerto Rico con el fin de estimular la industrialización de la Isla.[1] Compañías azucareras, manufactureras de textiles y electrónicos, petroquímicas, farmacéuticas, entre otras, se han lucrado de la posición privilegiada que les confiere el marco tributario al trasladar operaciones a Puerto Rico. Como resultado, aproximadamente el 50% del Producto Interno Bruto y 235,000 empleos directos e indirectos en Puerto Rico dependen de la manufactura.[2] Sin embargo, y según discutiremos más adelante, en los últimos años la industria manufacturera en Puerto Rico se ha visto adversamente afectada por legislación federal. Aun sintiendo las consecuencias de la eliminación de la sección 936 del Código de Rentas Internas,[3] este sector está a punto de recibir otro golpe con la inminente aprobación del Tax Cuts and Jobs Act.[4] Esta legislación clasifica a Puerto Rico como una jurisdicción foránea para efectos contributivos. Aunque bajo el Código de Rentas Internas federal vigente nos consideramos como jurisdicción foránea, cuya clasificación ha sido en ocasiones beneficiosa para la economía local, lo que en un momento nos beneficiaba ahora nos perjudicará ya que la medida impone un impuesto de 12.5% a los ingresos derivados de la explotación de bienes intangibles (ejemplo, la propiedad intelectual) en una jurisdicción foránea.[5]
A través de los años, el Congreso ha legislado pensando principalmente en atender los intereses de los Estados Unidos sin realmente considerar el bienestar de Puerto Rico. Es decir, se trata de una constante respuesta a los intereses económicos de los Estados Unidos que, de manera incidental, suelen beneficiar o perjudicar a Puerto Rico.[6] En esta Nota se explorará la relación fiscal entre Puerto Rico y Estados Unidos para mejor entender cómo las leyes tributarias federales afectan a la Isla y, a su vez, exponer brevemente los acontecimientos recientes sobre la reforma contributiva que afectarán a la industria manufacturera.
I. Trasfondo de la relación fiscal entre Puerto Rico y los Estados Unidos
La pieza legislativa que sentó base en la relación fiscal entre Estados Unidos y Puerto Rico fue la Primera Ley Orgánica de 1900, mejor conocida como la Ley Foraker.[7] La sección 14 de la Ley Foraker decretaba que los estatutos sobre rentas internas no serían extensivos a Puerto Rico.[8] Indudablemente, esta sección de la Ley hubiese sido declarada inconstitucional en cualquiera de los estados en virtud de la Cláusula de Uniformidad. No obstante, en Downes v. Bidwell se incoó un cuestionamiento sobre la validez de un arbitrio y el Tribunal Supremo de los Estados Unidos decidió que, como Puerto Rico pertenecía a pero no era considerado parte de la Nación, la Constitución federal no se extendía ex proprio vigore, sino que dependía del consentimiento del Congreso. Por lo tanto, si se pretendía salvaguardar los intereses de las corporaciones haciendo negocios en el territorio, era necesario que se llegara a esta decisión.
Los próximos cambios significativos a la relación fiscal con los Estados Unidos llegó con la ratificación de la Decimosexta Enmienda a la Constitución federal,[9] y la consecuente aprobación del Revenue Act de 1913,[10] la cual integró a Puerto Rico al sistema tributario federal. Esta última estableció un impuesto progresivo al ingreso global de ciudadanos, residentes y corporaciones de los Estados Unidos y sus territorios.[11] Otro cambio de índole contributivo lo fue la aprobación del Revenue Act de 1918, el cual eliminó a Puerto Rico de la definición de “Estados Unidos”. Como consecuencia, los ciudadanos de Puerto Rico eran tratados como extranjeros, y las corporaciones y fuentes de ingreso locales eran consideradas foráneas para fines tributarios.[12] Este cambio implicó un beneficio significativo para los contribuyentes estadounidenses, quienes a raíz de la sección 262 del Revenue Act de 1921, fueron exceptuados de toda tributación sobre ingresos provenientes de fuentes extranjeras.[13] A través de la aprobación de otro Revenue Act en el 1950, se estableció que este beneficio solo aplicaba a corporaciones más no así a individuos.[14]
Estas enmiendas, resultaron ser piezas medulares en el proceso de industrialización puertorriqueño.[15] A partir de este periodo, el paradigma económico en la Isla se transformó para hacer de Puerto Rico un proveedor a bajo costo de insumo manufacturero. De esta manera, se acrecentaría la competitividad de las corporaciones estadounidenses. Aceptar el rol de tax haven para este tipo de corporaciones era la única opción de desarrollo económico insular, después de que la Gran Depresión acarreara el desplome de los precios del azúcar y tornara al monocultivo de la caña en la Isla en un negocio estéril.[16]
El Estado Libre Asociado, entonces, se edifica sobre los cimientos de esta relación fiscal. En el 1948, tan solo cuatro años antes de la aprobación de la Constitución puertorriqueña, se aprobó la Ley de Incentivos Industriales;[17] la pieza legislativa medular del programa Manos a la Obra. Con el propósito de acentuar los beneficios ya existentes, con esta Ley el gobierno local eximió de impuestos locales por un periodo de diez años a las corporaciones que decidieran mover sus operaciones a la Isla.[18]
II. Desarrollo del esquema contributivo actual para la evasión de impuestos
En esta misma coyuntura, la sección 931 del Código de Rentas Internas de 1954[19] (que fue introducida en la Revenue Act de 1921 como la sección 262) se combinó con la Ley de Incentivos Industriales para acarrear beneficios sin precedentes. Como no existían incentivos suficientes para la inversión de las ganancias generadas en la Isla, las corporaciones tenían solo dos opciones viables para disponer de estas: (1) podían repatriar estas ganancias a su compañía matriz a través del pago de dividendos, en cuyo caso, se le aplicarían los impuestos federales, o (2) podían reinvertir en bonos locales, que era el único incentivo existente para este tipo de situación, cuyos intereses eran bajos y estaban sujetos a impuestos locales una vez se obtuviera algo de ganancia. La respuesta de estas corporaciones fue no acoger ninguna de las dos opciones y, en su lugar, se ingeniaron una tercera opción que consistía en extraer las ganancias y reinvertir en países extranjeros en donde el rendimiento fuera alto.[20] De esta manera, quedaban exentas de la tributación local por la Ley de Incentivos Industriales y de la tributación federal en virtud de la sección 931, siempre que las ganancias dentro de los Estados Unidos no excedieran del 20% de su ingreso global. Así, la mayoría de estas corporaciones mantuvieron sus inversiones hasta que las exenciones otorgadas por el Gobierno de Puerto Rico expiraban.[21]
En respuesta a la proliferación de esta práctica, el Congreso aprobó el Tax Reform Act de 1976,[22] que enmendó la sección 931 para que únicamente aplicara a individuos y se creó la sección 936 para lidiar exclusivamente con las corporaciones. La nueva sección 936 establecía impuestos sobre el ingreso global de la compañía y le permitía recibir un crédito por la porción atribuible al ingreso derivado de una operación, por la venta de los activos utilizados por la corporación en la Isla, o por alguna inversión en Puerto Rico de fondos provenientes de su operación insular.[23] Asimismo, eximía del pago de impuestos sobre la transferencia de los dividendos a los Estados Unidos. De esta forma, se desarrolló un incentivo para evitar la fuga de este capital fuera de la economía estadounidense.[24]
Este cambio fomentó la migración de activos intangibles a las subsidiarias puertorriqueñas, permitiendo que grandes porciones de ganancias corporativas evadieran impuestos utilizando la sección 936. Igualmente, bajo esta sección, las corporaciones estadounidenses reducían su obligación tributaria mediante la inflación artificial del precio de venta en la compra de los productos fabricados en las subsidiarias para su distribución en los Estados Unidos.[25] De esta forma, recibían el beneficio de poder recuperar el costo no solo de la de manufactura, sino del proceso de investigación y desarrollo realizado por la compañía matriz. En esencia, recibían doble exención.[26] Eventualmente, el Congreso realizó una serie de cambios técnicos al sistema tributario para evitar esta erosión a su base tributaria, pero los esfuerzos fueron fútiles.[27]
Ante este impasse, el Congreso comenzó a cuestionar la viabilidad de la sección 936.[28] Finalmente, en 1996, el Congreso legisló la sección 30A,[29] que revocó la sección 936 y estableció un periodo transicional de diez años, durante el cual se mantuvo otorgando créditos solo a contribuyentes que lo hubieran reclamado antes de la ratificación de la sección 30A. Subsiguientemente, las compañías haciendo negocios en la Isla se convertirían en controlled foreign corporations (en adelante, “CFC”),[30] con el fin de mantener un trato preferencial parecido al de las 936.[31] Con este movimiento, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos presumió que estas corporaciones, al no estar cobijadas por la sección 936, no transferirían activos intangibles y entrarían en acuerdos de licencia de uso con compañías estadounidenses. De esta manera, el Departamento del Tesoro pensaba que obligaría a las CFC a pagar impuestos por el derecho a utilizar los activos intangibles. Sin embargo, esto no ocurrió así. Los grupos corporativos que formaron CFCs entraron en acuerdos de investigación y desarrollo con sus posesiones en Puerto Rico antes de que se extinguiera por completo el crédito concedido por la sección 936. Así, las corporaciones locales se convirtieron en co-desarrolladores de nuevos intangibles y, por tanto, copropietarios que no tienen que pagar regalías que terminarían siendo tributables.[32]
III. Tax Cuts and Jobs Act y su efecto en Puerto Rico
En 2017, con el fin, entre otras cosas, de poder reintegrar a las CFC a su base contributiva, el Congreso de los Estados Unidos presentó una reforma tributaria llamada el Tax Cuts and Jobs Act.[33] Por un lado, la Cámara de Representantes aprobó su versión de la medida la cual proponía un impuesto del 20% a los productos manufacturados fuera de los Estados Unidos.[34] El Senado, por su parte, aprobó una versión que proponía un impuesto del 12.5% a los ingresos generados por razón del uso de activos intangibles en una jurisdicción foránea. A raíz de la disparidad entre ambas versiones, la medida fue sometida a la Comisión de Conferencia para ser armonizada.[35] El pasado viernes 15 de diciembre de 2017, la Comisión de Conferencia aprobó un borrador de la Ley que fue sometido al Congreso para su consideración.[36] El 20 de diciembre de 2017, el Congreso aprobó la Ley, subsistiendo finalmente el impuesto de 12.5% a los ingresos derivados de la explotación de la propiedad intelectual en una jurisdicción foránea.[37] Actualmente la Ley espera la firma del Presidente para que entre en vigor.[38]
Esta aprobación resulta en un efecto devastador para la industria manufacturera en Puerto Rico ya que:
[L]a ventaja contributiva de las [CFC] desaparecería, siendo el sector farmacéutico el más afectado, cosa que pone en riesgo más de 200,000 empleos. Un éxodo de estas empresas representa de igual manera un problema al recaudo del estado ya que la [Ley que establece el impuesto a las Corporaciones Foráneas], que establece una contribución de un 4% sobre las [CFC], representa un 25% del recaudo del erario.[39]
Se pronostica que el efecto de esta medida es la pérdida de 135,000 empleos directos e indirectos,[40] aumentando la tasa de desempleo a más del 25%.[41] A esto se le añade la reducción de $2,000,000,0000 a los recaudos de Hacienda, en un momento en donde enfrenta a más de $60,000,000,000 en deudas.[42]
Conclusión
Ante este panorama, para poder engendrar algún plan de desarrollo económico coherente que mitigue el impacto de este o cualquier otro proyecto de ley de esta índole que pueda presentarse en el futuro, es necesario repensar la relación entre Puerto Rico y Estados Unidos. Las instituciones estadounidenses están diseñadas para atender sus propios intereses económicos, no el de sus territorios. Hasta que no tengamos la prerrogativa de formar parte de ese andamiaje político, o de disfrutar de instituciones con suficiente autoridad para gobernar nuestro propio destino, seguiremos condenados a la desidia. Aún en el caso de que enmienden el Tax Cuts and Jobs Act para considerar la industria manufacturera en Puerto Rico, es imperativo que se cuestione el paradigma de crecimiento económico vigente y se conciban estrategias de desarrollo sustentable y autosuficiente.
* El autor es Redactor Digital de In Rev y estudiante de segundo año en la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico.
[1] Scott Greenberg & Gavin Ekins, Tax Policy Helped Create Puerto Rico’s Fiscal Crisis, TAX FOUNDATION (30 de junio de 2015), https://taxfoundation.org/tax-policy-helped-create-puerto-rico-s-fiscal-crisis/; Véase generalmente U.S. GENERAL ACCOUNTING OFF., GAO-93-109, REPORT TO THE CHAIRMAN, COMMITTEE ON FINANCE, U.S. SENATE, TAX POLICY: PUERTO RICO AND THE SECTION 936 TAX CREDIT (1993), https://www.gao.gov/assets/220/218131.pdf.
[2] Eva Lloréns Vélez, Puerto Rico gov’t proposals for federal tax reform stress island isn’t foreign, CARIBBEAN BUSINESS (10 de noviembre de 2017), http://caribbeanbusiness.com/puerto-rico-govt-proposals-for-federal-tax-reform-stress-island-isnt-foreign/ (última visita 17 de diciembre de 2017).
[3] 26 U.S.C. § 936 (2012).
[4] Tax Cuts and Jobs Act, H.R. 1, 115th Cong. (2017).
[5] José A. Delgado, Comité de Finanzas del Senado aprobó proyecto de reforma contributiva, EL NUEVO DÍA (17 de noviembre de 2017), https://www.elnuevodia.com/noticias/politica/nota/comitedefinanzasdelsenadoaproboproyectodereformacontributiva-2375214/.
[6] Carlos Díaz Olivo, The Fiscal Relationship Between Puerto Rico and United States: A Historical Analysis, 51 REV.COL. ABOG. P.R. 25 (1990).
[7] Foraker Act of 1900, ch. 191, 31 Stat. 77 (1900).
[8] Id. § 14. (“That the statutory laws of the United States not locally inapplicable, except as hereinbefore or hereinafter otherwise provided, shall have the same force and effect in Porto Rico as in the United States, except the internal-revenue laws, which, in view of the provisions of section three, shall not have force and effect in Porto Rico”).
[9] U.S. CONST. amend. XVI.
[10] Revenue Act of 1913, ch. 16, § 3, 38 Stat. 114, 166 (1913).
[11] Díaz Olivo, supra nota 6, en la pág. 36.
[12] Id. en la pág. 47.
[13] Id. en la pág. 49. Este era el tratamiento siempre que las ganancias generadas dentro de los Estados Unidos representaran menos del 20% de su ingreso global.
[14] Revenue Act of 1950, Ch. 994, 64 Stat. 906 (1950); Díaz Olivo, supra nota 6, en la pág. 62.
[15] Id. en la pág. 50.
[16] Diane Lourdes Dick, U.S. Tax Imperialism in Puerto Rico, 65 AM. U. L. REV. 1, 57 (2015).
[17] Ley de Incentivos Industriales de 1948, Ley Núm. 184 de 13 de mayo de 1948, 13 LPRA §§ 221-238 (2012) (derogada 1962).
[18] Id. en la pág. 62.
[19] Internal Revenue Code of 1954, 26 U.S.C. § 931 (1954).
[20] Díaz Olivo, supra nota 6, en las págs. 93-94.
[21] Id. Luego de que expiraban las exenciones, lo que generalmente ocurría era que la compañía matriz encontraba que mantener la subsidiaria en la Isla ya no era factible y decidían liquidarla. Este esquema para evadir impuestos resultaba ser un negocio redondo para estas compañías, pues también las ganancias resultantes de la liquidación de la subsidiaria quedaban exentas bajo la sección 332 del Código de Rentas Internas.
[22] Tax Reform Act of 1976, Pub. L. No. 94-455, § 936, 90 Stat. 1525, 1643-47 (1976) (codificada según enmendada en 26 U.S.C. § 936 (2012)).
[23] Id. en la pág. 97.
[24] José Gabriel Martínez Borras, Sección 936 del Código de Rentas Internas, ENCICLOPEDIA DE PUERTO RICO https://enciclopediapr.org/encyclopedia/seccion-936-del-codigo-de-rentas-internas/ (última visita 20 de diciembre de 2017).
[25] Dick, supra nota 16, en la pág. 73.
[26] Díaz Olivo, supra nota 6, en la pág. 100.
[27] Dick, supra nota 16, págs. 72-73.
[28] Id. en la pág. 74.
[29] 26 U.S.C. § 30A (2012).
[30] I.R.C., §§951-964(n)(3)(F)(i) (2012). Las CFC son empresas incorporadas en algún territorio fuera de los Estados Unidos, cuyos accionistas son mayoritariamente estadounidenses.
[31] U.S. GOV’T ACCOUNTABILITY OFF., GAO-06-541, PUERTO RICO: FISCAL RELATIONS WITH THE FEDERAL GOVERNMENT AND ECONOMIC TRENDS DURING THE PHASEOUT OF THE POSSESSIONS TAX CREDIT 6 (2006), http://www.gao.gov/new.items/d06541.pdf.
[32] Id. en la pág. 90; Dick, supra nota 16, en la pág. 76.
[33] Tax Cuts and Jobs Act, H.R. 1, 115th Cong. (2017).
[34] Agencia EFE, Puerto Rico “se juega la vida” por aprobación de la reforma fiscal federal, PRIMERA HORA (3 de diciembre de 2017), http://www.primerahora.com/noticias/gobierno-politica/nota/puertoricosejuegalavidaporaprobaciondelareformafiscalfederal-1258193/ (última visita 17 de diciembre de 2017).
[35] José A. Delgado, Un desafío para la isla la aprobación de la reforma contributiva federal, EL NUEVO DÍA (3 de diciembre de 2017), https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/nota/undesafioparalaislalaaprobaciondelareformacontributivafederal-2379197/ (última visita 17 de diciembre de 2017).
[36] Alistair M. Nevius, Conference committee approves tax reform legislation, JOURNAL OF ACCOUNTANCY (15 de diciembre de 2017), https://www.journalofaccountancy.com/news/2017/dec/tax-reform-legislation-approved-by-conference-committee-201718069.html; U.S. HOUSE OF REPRESENTATIVES, TAX CUTS AND JOBS ACT: COMMITTEE OF CONFERENCE REPORT 494 (2017), http://docs.house.gov/billsthisweek/20171218/CRPT-115HRPT-466.pdf.
[37] Marisa Schultz & Bob Fredericks, Congress sends GOP tax bill to Trump to sign, N.Y. POST (20 de diciembre de 2017), https://nypost.com/2017/12/20/house-passes-gop-tax-reform-bill-again/.
[38] Jennifer Epstein et al., It’s Unclear When Trump Will Actually Sign the Tax Bill, BLOOMBERG (20 de diciembre de 2017), https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-12-20/white-house-plans-tax-bill-celebration-as-signing-date-unclear.
[39] Daniel Beltrán Torres, La reforma contributiva federal y Puerto Rico, MICROJURIS (2 de diciembre de 2017), https://aldia.microjuris.com/2017/12/02/la-reforma-contributiva-federal-y-puerto-rico/; véase además, Ley que establece el impuesto a las Corporaciones Foráneas, Ley Núm. 154 de 25 de octubre de 2010, http://www2.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/Corporaciones%20Privadas/154-2010/154-2010.pdf (última visita 20 de diciembre de 2017).
[40] Id.
[41] Carlos Mendez, Congress needs to address Puerto Rico in their tax reform, THE HILL (5 de diciembre de 2017), http://thehill.com/blogs/congress-blog/economy-budget/363286-congress-needs-to-address-puerto-rico-in-their-tax-reform.
[42] Adriana De Jesús Salamán, Reforma contributiva federal restaría competitividad a Puerto Rico, NOTICEL (22 de noviembre de 2017), http://www.noticel.com/economia/reforma-contributiva-federal-restara-competitividad-a-puerto-rico/660709770.
