NOTA
Por: Amilkar O. Cruz Pastrana*
Introducción
Existe un refrán muy conocido que reza, “no todo lo que brilla es oro”. Ese es el caso de Puerto Rico con el beneficio de la triple exención contributiva. En los pasados meses, este tema ha estado en la discusión pública específicamente en el contexto de los bonos de Puerto Rico. Recientemente, se discutieron los resultados y las recomendaciones emitidas por la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de los Estados Unidos (G.A.O., por sus siglas en inglés) en su informe titulado Puerto Rico: Factors Contributing to the Debt Crisis and Potential Federal Actions to Address Them.[1] Según el informe de la G.A.O., este beneficio contributivo representa una variable importante que explica las razones por las que Puerto Rico llegó a alcanzar la acumulación tan monumental de deuda pública que actualmente ostenta.[2] Pero, ¿qué exactamente es la triple exención contributiva?; ¿cómo abonó esta a nuestro problema de endeudamiento?; ¿por qué tuvimos que tomar tanto prestado?; ¿realmente la solución radica en que este beneficio contributivo se modifique? A continuación, se presenta una síntesis de los hallazgos más importantes del Informe, junto a una discusión sobre el alcance de la triple exención contributiva, su origen y desarrollo, y sus implicaciones.
I. G.A.O. Highlights
De acuerdo con el informe de la G.A.O., el déficit presupuestario del Gobierno de Puerto Rico se retrotrae específicamente al año 2002 y ha continuado en crecimiento hasta el presente.[3] Para agravar aun más esta situación, desde el 2006 la economía de la Isla se ha mantenido en una constante recesión. Las razones que han aportado a esta contracción económica responden a: (1) la disminución en la población; (2) los altos costos energéticos y los relacionados a la importación de bienes; (3) regulaciones onerosas para permitir nuevos negocios; (4) la eliminación gradual del crédito fiscal a los bienes, y (5) las luchas bancarias y de vivienda.[4] Como respuesta a esta crisis económica, los oficiales gubernamentales recurrieron al mercado municipal de bonos para emitir deuda y poder financiar las operaciones del Gobierno, en lugar de reducir su brecha fiscal mediante la reducción de gastos, el aumento de los impuestos, o una combinación de ambos. Esto provocó que, al día de hoy, la deuda pública ascienda los $70 billones. Como consecuencia de lo anterior, el Informe señala los distintos factores del endeudamiento, entre los cuales se encuentran: (1) la sobreestimación de ingresos que entrarían al fisco; (2) el gasto excesivo; (3) la desatención a las razones detrás de la falta de fondos en los sistemas de pensión pública, y (4) la adquisición de préstamos para cubrir déficits presupuestarios.[5]
Ante esta realidad, el Informe sugiere al Congreso algunas acciones para corregir las variables que contribuyeron al crecimiento exponencial de la deuda pública. Entre las posibles acciones a tomar figuran: (1) la extensión de ciertas leyes federales de protección al inversionista a Puerto Rico; (2) la modificación de la autoridad de la Comisión de Bolsa y Valores (S.E.C., por sus siglas en inglés) sobre los requisitos de divulgación de bonos municipales, y (3) la transformación de la disposición de triple exención contributiva que establece la Ley de relaciones federales.[6] Para propósitos de este escrito, el enfoque del análisis girará en torno a esta última recomendación.
II. Bonos triplemente exentos de contribución
Desde el año 1917, se estableció un trato contributivo más favorable para los ingresos devengados por razón de intereses de los bonos de Puerto Rico, en comparación a bonos emitidos por los estados y sus subdivisiones políticas.[7] En específico, la Ley de relaciones federales estableció la triple exención contributiva al disponer que:
[T]odos los bonos emitidos por el Gobierno de Puerto Rico, o por autoridad de este, estarán exentos de contribución por el Gobierno de los Estados Unidos, o por el Gobierno de Puerto Rico[,] o por cualquier subdivisión política o municipio de este o por cualquier estado, territorio o posesión, o por cualquier condado, municipio u otra subdivisión municipal de cualquier estado, territorio o posesión de los Estados Unidos o por el Distrito de Columbia.[8]
La triple exención contributiva de los bonos se refiere específicamente al beneficio contributivo que reciben los tenedores de bonos (popularmente conocidos como “bonistas”) de Puerto Rico. Este beneficio les permite excluir los intereses recibidos del pago de contribuciones sobre ingreso. La razón por la que esta característica resulta muy atractiva es porque permite que los inversionistas retengan más dinero en su bolsillo, en lugar de remitir parte de su ganancia al Estado en forma de contribuciones. Esto a su vez implica que el rendimiento de bonos triplemente exentos es mayor.
La razón por la que la G.A.O. opina que este beneficio constituyó un factor importante para el endeudamiento de Puerto Rico es porque la triple exención sirvió para continuar atrayendo inversionistas interesados en comprar las emisiones de bonos, cada vez más y más riesgosas. Es decir, el beneficio contributivo hizo que los inversionistas asumieran el riesgo de prestarle dinero a un gobierno con unos niveles de endeudamiento insostenibles. Esto implicaba una mayor posibilidad de impago, a cambio de recibir rendimientos superiores a otras inversiones. Dicho de otro modo, Puerto Rico pudo endeudarse porque hubo quienes estuvieron dispuestos a prestarle, al menos en parte, por la existencia de la triple exención contributiva.
III. Historial legislativo de la triple exención contributiva
El sistema tributario de Puerto Rico tiene sus orígenes, en gran medida, en la Ley Jones-Shafroth de 1917.[9] Entre los propósitos de esta Ley federal se encontraba: (1) establecer un gobierno civil en Puerto Rico;[10] (2) extender la ciudadanía americana a los puertorriqueños,[11] y (3) garantizar poderes legislativos generales para su gobernanza.[12] La facultad del Gobierno de Puerto Rico para imponer contribuciones fue uno de los poderes otorgados por la Ley. Específicamente, la Ley establece que:
No se impondrá ni cobrará derecho alguno sobre las exportaciones procedentes de Puerto Rico; pero podrán imponerse contribuciones e impuestos sobre la propiedad, ingresos, rentas internas, y por licencias, franquicias, privilegios y concesiones, cuando dichas contribuciones sean para los fines de los gobiernos insular y municipal, respectivamente, y se impongan según las disposiciones y prescripciones de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico. . . .[13]
Sin embargo, esta facultad no era plena, ya que el Gobierno federal se reservaba el derecho de anular aquellas leyes con las que no estaba de acuerdo. De igual forma, se desprende del proceso legislativo detrás de esta provisión, que las razones para otorgarla descansaban en una base humanitaria, con el objetivo de ayudar a la Isla.[14] En palabras del senador James K. Vardaman, “it is for the purpose of enabling [the Puerto Rican people]to develop their country [and]to make the securities attractive by extending that exemption. It was thought by the committee that it would probably be best for those people.”[15] No obstante, esta base humanitaria a la que aludía Vardaman ha sido puesta en duda ya que esta actitud contrastó con la reputación racista que le antecedía al Senador.[16]
Esta contradicción discursiva dio paso a que se cuestionaran los motivos reales detrás de la triple exención.[17] En lo pertinente, algunos intimaron que los intereses reales estaban vinculados a los negocios que poseían inversionistas americanos en la Isla.[18] En específico, autores de la publicación American Municipalities comentaron que en el mercado municipal de bonos, esta representaba la inversión más atractiva por los beneficios contributivos que acarreaba.[19] Sin embargo, en aquel entonces, la demanda de capital era baja pues no habían suficientes personas o entidades buscando tomar prestado.[20] Debido a lo anterior, se puede inferir que, en efecto, el interés que se estaba promoviendo no era el de los puertorriqueños, sino el de los inversionistas con gran capital.
IV. Ventajas y desventajas de esta disposición
A pesar de las críticas que puedan señalarse sobre el proceso y las motivaciones que precedió la aprobación de la triple exención contributiva, resulta innegable que la misma también representa varias ventajas, así como desventajas, para Puerto Rico. Como mencioné al comienzo de esta Nota, entre las ventajas que supone esta provisión se encuentra el fácil acceso a los mercados de capital, pues la exención contributiva hace más atractivas, para los inversionistas, las emisiones de deuda de Puerto Rico y sus subdivisiones políticas.[21] Además, la triple exención implica que Puerto Rico podría tomar prestado a tasas de interés más bajas en comparación con emisiones de bonos de similar riesgo que no cuentan con la triple exención, pues este beneficio contributivo permite que los inversionistas tengan un rendimiento mayor.[22]
Ahora bien, de la misma forma que existen lucros al tener la triple exención contributiva, también hay riesgos relacionados con esta realidad. Tal y como señaló el informe de la G.A.O., el fácil acceso a los mercados de capital también propende a facilitar el sobreendeudamiento, pues los inversionistas están más dispuestos a asumir el riesgo.[23] Esto, por consiguiente, crea un círculo vicioso en el que Puerto Rico, necesitado de capital, acude a los mercados para tomar prestado para cubrir su déficit. Mientras, los inversionistas están inclinados a prestarle a Puerto Rico porque, a pesar del alto riesgo que representa darle dinero a un gobierno altamente endeudado, el rendimiento de la inversión compensa por el riesgo asumido.[24]
Conclusión
Luego de haber explorado su alcance, podemos concluir que la triple exención contributiva representa esa navaja de doble filo que, dependiendo de cómo se utilice, puede redundar en un beneficio propio o en un daño autoinfligido. Ciertamente, en estos tiempos estamos viendo las consecuencias de ese daño mencionado anteriormente. Es por esto que hoy, más que nunca, es importante repensar nuestro sistema tributario, pues al final del día, somos nosotros los puertorriqueños los que con nuestros impuestos subsidiamos este tipo de gestión gubernativa. Ante este panorama, ampliar los círculos de discusión en temas contributivos es una tarea que cobra mucho valor. No solo porque estos temas afectan directamente al bolsillo de los puertorriqueños, sino porque de su buen funcionamiento depende el poder garantizar un mejor futuro para las nuevas generaciones.
*El autor es estudiante de cuarto año del Programa Conjunto J.D./M.B.A. de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico. Fue miembro del Cuerpo Editorial de los Volúmenes 85, 86 y 87 de la Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico en calidad de Editor Asociado, Editor de Citación y Editor de Contenido respectivamente. Actualmente se encuentra como estudiante interno en la oficina del Hon. Edgardo Rivera García, Juez Asociado del Tribunal Supremo de Puerto Rico.
[1] UNITED STATES GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE, PUERTO RICO: FACTORS CONTRIBUTING TO THE DEBT CRISIS AND POTENTIAL FEDERAL ACTIONS TO ADDRESS THEM 1 (2018), https://www.gao.gov/assets/700/691675.pdf.
[2] Id.
[3] Id. en la pág. 8.
[4] Id. en la pág. 27.
[5] Id. en las págs. 15-37.
[6] Id. en las págs. 38–43.
[7] Puerto Rico Federal Relations Act, 48 U.S.C. §§ 731-55 (2012).
[8] Id. § 745 (traducción suplida).
[9] Jones-Shafroth Act, 48 U.S.C. §§ 731-916 (2012).
[10] Id. § 731(b).
[11] Id. § 733.
[12] Id. § 821.
[13] Id. § 745 (traducción suplida).
[14] Diane Lourdes Dick, U.S. Tax Imperialism in Puerto Rico, 65 AM. U. L. REV. 1, 47 (2015).
[15] Id. (citando a 54 Cong. Rec. 2250 (1917) (statement of Sen. Vardaman)).
[16] The New York Times, Vardaman and the Fight of the Seven for the Vacant Senatorship in Mississippi: Unique Career of the Man Who Surprised His Friends, N.Y. TIMES (9 de enero de 1910), https://www.nytimes.com/1910/01/09/archives/vardaman-and-the-fight-of-the-seven-for-the-vacant-senatorship-in.html.
[17] Dick, supra nota 14.
[18] Id. en la pág. 47.
[19] Id. (citando a The Daily Bond Buyer, Municipal Financing in 1916, 32 AM. MUNICIPALITIES 71, 107 (1916)), https://play.google.com/books/reader?id=c400AQAAMAAJ&printsec=frontcover&output=reader&hl=en&pg=GBS.PA107).
[20] Id.
[21] Carlos E. Díaz Olivo & Edwin J. Vélez Borrero, Promesa incumplida, Sánchez Valle, Franklin Trust: el rol de la Rama Judicial federal en la relación entre Puerto Rico y los Estados Unidos, 86 REV. JUR. UPR 1, 27 (2017), http://revistajuridica.uprrp.edu/wp-content/uploads/2017/07/01.-Promesa-incumplida_86-REV-JUR-UPR-1-FINAL-1.pdf.
[22] Por ejemplo, un bono de $1,000 con una tasa de interés de 5% genera un ingreso anual de $50. No obstante, al tomar en cuenta la tasa contributiva aplicable, la ganancia devengada en interés será menor. Si suponemos una tasa contributiva de 20%, el ingreso en intereses sería de $40, lo que equivaldría a un rendimiento de 4%. Esto implica que, ceteris paribus, Puerto Rico puede usar la triple exención para emitir deuda por debajo de la tasa prevaleciente de interés de 5%, pues de así hacerlo, estaría de todos modos ofreciéndole a los inversionistas un mejor rendimiento vis-à -vis los bonos que no cuentan con la triple exención.
[23] UNITED STATES GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE, supra nota 1, en la pág. 20.
[24] Dick, supra nota 14, en la pág. 48 n. 281 (Véase Sonia Colón et al., Puerto Rico: Still in the Spotlight, 34 AM. BANKR. INST. L. REV. 14 (2015)).
