COMENTARIO
Por: Verónica S. Otero Rivera*
“Privarle de esta información [a la ciudadanía]equivale a producirle una parálisis colectiva agravada por la miopía cívica de quien sólo conoce a medias o desconoce por completo las actuaciones de su gobierno”.
Efrén Rivera Ramos[efn_note]
Efrén Rivera Ramos, La libertad de información: Necesidad de su reglamentación en Puerto Rico, 44 Rev. Jur. UPR 67, 69 (1975). [/efn_note]
Introducción
Sabido es que en el Puerto Rico actual continuamos exigiendo de nuestro gobierno la transparencia requerida en un país democrático. Pedimos conocer los eslabones que constituirían nuestra masiva deuda cuando en marcha solicitamos la auditoría en el 2017.[efn_note]El 23 de abril de 2017 se convocó al pueblo a marchar para presionar por una auditoría de la deuda puertorriqueña. Véase EFE, Se manifiestan en Puerto Rico contra la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público, Diario Libre (23 de abril de 2017), https://www.diariolibre.com/actualidad/internacional/se-manifiestan-en-puerto-rico-contra-la-comision-para-la-auditoria-integral-del-credito-publico-BY6908641; Leysa Caro González & María Arce, Arrestan a dos jóvenes durante marcha por la auditoría de la deuda, El Nuevo Día (23 de abril de 2017), https://www.elnuevodia.com/noticias/seguridad/nota/arrestanadosjovenesdurantemarchaporlaauditoriadeladeuda-2313968/; Armando J.S. Pintado, Pausa para la auditoría, 80 grados (24 de marzo de 2017), http://www.80grados.net/pausa-para-la-auditoria/. [/efn_note] En el mismo año, funcionarios del gobierno exigieron tener acceso a los planes fiscales sometidos a la Junta de Control Fiscal.[efn_note]Véase Agencia EFE, Bhatia le exige transparencia a Rosselló, Primera Hora (16 de mayo de 2017), https://www.primerahora.com/noticias/gobierno-politica/nota/bhatialeexigetransparenciaarossello-1224469/.[/efn_note] Quisimos y queremos saber.
Este reclamo no es nuevo para el pueblo puertorriqueño. Desde muchos frentes jurídicos se ha batallado para empujar las barreras del conocimiento del pueblo y para acercarnos más a lo que queremos de nuestra Isla como país. Hace poco menos de cuarenticinco años atrás, la Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico publicó un artículo sobre la imperativa necesidad de reglamentar en Puerto Rico la libertad de información del pueblo. Su autor continúa preguntándose cuándo se hará valer esta necesidad.
En 1975, el profesor Efrén Rivera Ramos escribió La libertad de información: Necesidad de su reglamentación en Puerto Rico.[efn_note]Rivera Ramos, supra nota 1.[/efn_note] El artículo fue publicado cuando este era estudiante de segundo año en la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico y, al sol de hoy, ha sido citado por el Tribunal Supremo de Puerto Rico en ocho ocasiones.[efn_note]Por iniciativa de la Junta Editora del Volumen 87 de la Revista Jurídica, se recolectaron todas las veces que el Tribunal Supremo de Puerto Rico ha citado a nuestra Revista. Gracias a esa investigación, pudimos precisar cuál era el artículo más citado escrito por un estudiante. El ahora profesor Efrén Rivera Ramos, escribió su artículo cuando se encontraba en su segundo año de Derecho.[/efn_note] Esas ocho instancias, han servido para arrojar una importante luz en casos claves en torno al progreso de la libertad de información de los ciudadanos y del pueblo puertorriqueño.[efn_note]Véanse Bhatia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59 (2017); Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920 (2011); Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, 170 DPR 582 (2007); Bonilla Medina v. PNP, 140 DPR 298 (1996); Noriega v. Gobernador, 122 DPR 650 (1988); López Vives v. Policía de PR, 118 DPR 219 (1987); Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., 117 DPR 153 (1986); Soto v. Srio. de Justicia, 112 DPR 477 (1982).[/efn_note]
I. La libertad de información
La libertad de información buscaba evaluar los estatutos aplicables al derecho de acceso a la información pública en aquel momento. Allí, el profesor Rivera Ramos evaluó la ley federal aplicable,[efn_note]Véanse Freedom of Information Act, 5 USC § 552 (1967); Rivera Ramos, supra nota 4, en las págs. 75-92.[/efn_note] la influencia de la jurisprudencia norteamericana, y los señalamientos principales de los comentaristas. Luego de esbozar lo que ya existía legislado en los Estados Unidos, el profesor planteó la necesidad de legislar en Puerto Rico en cuanto a este asunto.[efn_note]Rivera Ramos, supra nota 1, en la pág. 92-101.[/efn_note] Señaló que, aprendiendo de las controversias que surgieron luego de la legislación federal, Puerto Rico merecía establecer un marco jurídico que escudriñara la relación entre el pueblo y el gobierno a la hora de tener el acceso necesario a la información.[efn_note]Id. en las págs. 100-01.[/efn_note] Para el Profesor, era necesario una legislación que encarnara los siguientes principios:
(1) el énfasis debe recaer en la divulgación, reduciéndose a un mínimo, por vía de excepción, la información no disponible al público; (2) todos los ciudadanos deben tener igual acceso, sin que se requiera demostración de interés especial alguno; (3) debe corresponder a la agencia siempre justificar su negativa fundándola en aquellas excepciones específicas que por razón de orden público establezca el estatuto[,] y (4) las personas afectadas deben tener garantizado el acceso a los tribunales para vindicar su derecho.[efn_note]Id. en la pág. 106 (citas omitidas).[/efn_note]
Su artículo concluye con un patente reclamo de necesidad estatutaria en cuanto a la libertad de información: “[E]s urgente aprobar legislación eficaz encaminada a garantizar la libertad de información con disposiciones cuidadosamente redactadas, que no dejen margen a violaciones crasas del espíritu del estatuto con subterfugios apoyados en la letra del mismo”.[efn_note]Id. en la pág. 111.[/efn_note] Hoy, dicho reclamo ha quedado pendiente. Luego de al menos catorce intentos en legislar el asunto,[efn_note]Efrén Rivera Ramos & Gabriela Moros Luces, Derecho Constitucional, 88 Rev. Jur. UPR 39, 89-91 (2019).[/efn_note] quedamos hoy donde mismo empezamos desde que Rivera Ramos urgió a los cuerpos legislativos a actuar.
A. Ante el silencio del Legislador
A pocos años de la publicación de La libertad de información, el Tribunal Supremo de Puerto Rico decidió Soto v. Srio. de Justicia.[efn_note]Soto v. Secretario de Justicia, 112 DPR 477 (1982).[/efn_note] Allí, por primera vez en nuestra historia, el Máximo Foro reconoció el derecho constitucional de acceso a la información pública.[efn_note]Id. en la pág. 504.[/efn_note] En aquel entonces, los familiares de las víctimas de los sucesos en el Cerro Maravilla requirieron del Departamento de Justicia la información y documentación que sirvió de base para la exoneración de los policías involucrados en dicho evento.[efn_note]Id. en las págs. 480, 483.[/efn_note] El Tribunal Supremo, utilizando el escrito del profesor Rivera Ramos como fuente importante, estipuló que la libertad de información y el derecho a examinar e investigar por parte de los ciudadanos de una sociedad merece elevarse “a una posición de las más alta santidad si ha de constituir un baluarte contra un liderato insensible”.[efn_note]Id. en la pág. 485.[/efn_note] Como un significativo precedente para el historial del derecho al acceso a la información pública, el Tribunal Supremo sentó las bases para lo que sería el derecho constitucional a la libertad de información.
Después de eso, el Máximo Foro continuó desarrollando la progenie de Soto.[efn_note]Véase Santiago v. Bobb y El Mundo Inc., 117 DPR 153 (1986); López Vives v. Policía de Puerto Rico (1987) (donde el Tribunal Supremo de Puerto Rico decidió y reconoció los pronunciamientos del profesor Efrén Rivera Ramos en La libertad de información como antecedente al precedente de Soto v. Srio. de Justicia); Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, 122 DPR 650 (1988); Angueira v. JLBP, 150 DPR 10 (2000); Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, 170 DPR 582 (2007); Aponte Hernández v. Sánchez Ramos, 173 DPR 389 (2008); Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920 (2011).[/efn_note] Dicha línea de casos hace referencia al derecho de información y a sus limitaciones. Como todo derecho constitucional, el derecho de acceso a la información pública no es absoluto y debe ceder ante intereses apremiantes que justifiquen su limitación. En nuestra jurisprudencia, el derecho a la libertad de información del pueblo ha tenido que evaluarse en un balance de intereses ante los privilegios levantados por el gobierno para mantener bajo el manto de privacidad o confidencialidad la información solicitada.
Esencialmente, es a través de la jurisprudencia que se ha intentado llenar la laguna que existe en nuestro ordenamiento en torno a la libertad de acceso a la información pública. Durante estos pasados cuarenta años, el Tribunal Supremo de Puerto Rico se ha dedicado a determinar caso a caso la aplicabilidad del derecho a la información pública y los matices de este derecho. No obstante, era esto lo que criticó el licenciado Rivera Ramos en su artículo: la determinación caso a caso de lo que constituirá público o privado, “es una fuente de incertidumbre legal que no puede justificarse en un asunto tan serio que tiene hondas raíces en importantes principios políticos y constitucionales”.[efn_note]Rivera Ramos, supra nota 1, en la pág. 100.[/efn_note]
B. El panorama actual del acceso a la información pública
Hoy día, el reclamo sigue vivo. En la más reciente revisión de este derecho, el Tribunal Supremo de Puerto Rico desperdició otra oportunidad para establecer un estándar consistente y uniforme que sirva para viabilizar efectivamente el derecho de información del pueblo. En Bhatia Gautier v. Gobernador,[efn_note]Bhatia Gautier, 199 DPR 59.[/efn_note] el senador popular Eduardo Bhatia Gautier, en calidad de funcionario público y ciudadano, presentó un recurso de mandamus para requerir al gobernador Ricardo Rosselló Nevares a que reprodujera una copia del proyecto de presupuesto que fue presentado ante la Junta de Control Fiscal el pasado, 30 de abril de 2017.[efn_note]Id. en la pág. 64.[/efn_note] En Instancia, el Gobierno fue ordenado a proveer la copia solicitada por el Senador; dicha orden fue revocada por el dictamen del Tribunal Supremo.[efn_note]Id. en las págs. 95-96.[/efn_note] A voz del juez asociado Roberto Feliberti Cintrón, el Supremo decidió remitir el caso al foro primario para que se evaluara en cámara el proyecto de presupuesto en cuestión y se determinara si el mismo era de naturaleza pública o privada.[efn_note]Id.; Véase Rivera Ramos & Moros Luces, supra nota 12, en la pág. 68.[/efn_note]
No solo ha sido en las salas de los tribunales que se ha discutido este derecho, sino que ha sido a partir de las más recientes controversias en torno a la gobernanza del País que el pueblo ha exigido más activamente la rendición de cuentas.[efn_note]Véanse fuentes electrónicas en cuanto a los sucesos de principios del año 2017, supra nota 2.[/efn_note] Ante la situación actual del derecho de acceso a la información pública, el distinguido Profesor no tuvo poco que esbozar cuando nos sentamos a discutir sobre el asunto.[efn_note]Entrevista con Efrén Rivera Ramos, profesor de la Escuela de Derecho de la UPR, en San Juan, Puerto Rico (22 de abril de 2019).[/efn_note] Para Rivera Ramos, el reclamo de una legislación que atienda y viabilice el derecho de información de la ciudadanía continúa tan vigente como antes:
Si bien es un derecho reconocido por el Tribunal Supremo, faltaría un instrumento legislativo que le diera más garras a ese derecho, que estableciera los procedimientos y ofreciera los mecanismos para hacerlo efectivo. El reclamo del derecho de acceso a la información se ha convertido en un reclamo muy importante, está muy presente y, sobretodo ahora, se plantea junto al tema mayor de la transparencia.[efn_note]Id.[/efn_note]
Sigue pendiente el llamado para una medida legislativa porque siguen evidentes los retos en torno a la viabilización de este derecho. Ante la controversia de Bhatia Gautier y los acontecimientos históricos más recientes, queda claro que todavía es muy palpable lo que el Profesor denomina como el principal obstáculo para hacer valer un derecho de acceso a la información pública: “todavía siguen las resistencias de los gobiernos a verdaderamente poner toda la información que controla el gobierno a la disposición del público, a pesar de las normativas, a pesar de los casos”.[efn_note]Id.[/efn_note] El problema de la resistencia gubernamental tiene complejos matices; además de ser uno de carácter jurídico, como lo sería la excesiva extensión de los privilegios ejecutivos establecidos en la ley, podríamos decir que el problema tiene una dimensión cultural y estructural. Rivera Ramos alude en La liberad de información al problema estructural de la cultura entre los funcionarios gubernamentales a prevenir la divulgación libre de la información pública. [efn_note]Rivera Ramos, supra nota 1, en las págs. 86-88.[/efn_note] En aquel momento, el licenciado Rivera Ramos citó a Kenneth Culp Davis para traer a colación el problema social que representa el cambio de paradigma tras el establecimiento de un estatuto que viabilice el derecho a la información.[efn_note]Id. en la pág. 86 (cita omitida).[/efn_note] Hoy, haciendo eco a este planteamiento, el Profesor menciona:
El problema siempre con la legislación que pretende introducir cambios e impulsar ideas de avanzada, del asunto que sea, es que quienes vienen llamados a implantarlas muchas veces están operando con las viejas actitudes. Eso se cuela en el proceso de implantación de una ley y sirve de obstáculo para que los derechos que se reconocen en esa legislación se puedan hacer efectivos realmente.[efn_note]Entrevista con Efrén Rivera Ramos, profesor de la Escuela de Derecho de la UPR, en San Juan, Puerto Rico (22 de abril de 2019).[/efn_note]
En otras palabras, es un proceso lento y el cambio no será automático tras la aprobación de una pieza legislativa. Lo que sí podemos constatar es que el perfeccionamiento de una acción por parte del legislador podrá ser una herramienta sólida para abordar frontalmente los problemas de divulgación y de acceso a la información.
Eso es, claro, si dicha legislación está bien hecha.
C. Retomando la propuesta legislativa
Si bien la propuesta de legislación sigue vigente, es imprescindible desarrollarla en un marco jurídico que sea cónsono con lo que deseamos adelantar en cuanto al derecho de acceso a la información. Como mencionáramos anteriormente, La libertad de información planteó cuatro principios generales que deberían respetarse si se encarnase dicha pieza legislativa.[efn_note]Rivera Ramos, supra nota 1, en la pág. 106[/efn_note] Dichos principios, según el Profesor, siguen latentes como valores que deberían encontrarse en cualquier medida legislativa aprobada.
Sin embargo, y como ejercicio de evaluación sobre lo aprendido en las pasadas décadas en cuanto al movimiento del derecho de acceso a la información, tanto en Puerto Rico como en el plano internacional, le preguntamos al profesor si alguna otra consideración debería ser añadida a los principios generales esbozados en su artículo. Rivera Ramos llamó para nuestra atención los principios recientemente publicados por la organización sin fines de lucro Espacios Abiertos:
1. El derecho a la información es un derecho humano y constitucional y no una concesión del aparato gubernamental.
2. El derecho a la información es aplicable a todos los organismos públicos.
3. Cualquier legislación o reglamentación del derecho a la información debe promover la máxima divulgación de la información.
4. Cualquier excepción al acceso a la información debe ser limitada y justificada.
5. Las denegatorias de información pública deben justificarse con principios legales establecidos.
6. Toda negativa a suministrar información debe poderse impugnar mediante recursos administrativos y judiciales.
7. Los remedios dispuestos en ley para vindicar el derecho a la información deben proveer para el procesamiento justo y rápido de las solicitudes así como para un proceso igualmente rápido de revisión administrativa y judicial de la contestación a esa solicitud.
8. La información debe estar accesible para la ciudadanía en forma explícita, detallada, actualizada y a través de diferentes medios.
9. Cualquier ley sobre el derecho a la información debe proveer protección clara para los delatores de información (“whistleblowers”).
10. Toda legislación sobre acceso a la información debe promover el gobierno abierto.[efn_note]Espacios Abiertos, 10 Principios para el acceso a la información, ESPACIOS ABIERTOS https://espaciosabiertos.org/wp-content/uploads/10-principios.pdf (última visita 29 de abril de 2019) (énfasis suplido).[/efn_note]
Estos diez principios, aunque a primera instancia parezcan más abarcadores que los cuatro principios esbozados en La libertad de información, recogen plenamente lo presentado por el Profesor y lo expanden. El primer, segundo y décimo principio que propone Espacios Abiertos añade una profundidad a lo establecido por el Tribunal Supremo en Soto. Se trata de un movimiento hacia la elaboración del derecho de acceso a la información cada vez más abarcador, que trastoque los principios mismos de la transparencia y la apertura gubernamental: “La cuestión de la transparencia es una cuestión de asuntos públicos y de gobierno que se plantea hoy día como un derecho humano importantísimo en los procesos democráticos”.[efn_note]Entrevista con Efrén Rivera Ramos, profesor de la Escuela de Derecho de la UPR, en San Juan, Puerto Rico (22 de abril de 2019).[/efn_note]
En fin, toda legislación que pretenda ser aprobada deberá ser cónsona con los objetivos reseñados tanto por Rivera Ramos como los desarrollados por la organización Espacios Abiertos. Dichos principios no pretenden ser exhaustivos, y en el desarrollo de este derecho y en el devenir de los casos futuros continuaremos abonando a las exigencias que tenemos para dicho estatuto.
Conclusión
En 1975, el profesor Rivera Ramos publicó un artículo analizando el derecho a la información pública en Puerto Rico y poco se imaginaría que el reclamo de conocer, tanto en los tribunales como ante el pueblo, habría de cobrar tan gran importancia en nuestro desarrollo histórico. Hoy, distintos frentes continúan presionando para que dicho derecho se promocione, y se haga valer. Mientras siga vigente el empeño del pueblo en conocer y la necesidad de que el gobierno puertorriqueño rinda sus debidas cuentas, el reclamo del profesor Rivera Ramos seguirá patentemente vivo: es necesaria una pieza legislativa que aborde los principios generales del derecho a la información y que provea las herramientas para reivindicar dicho derecho de manera eficaz, expedita y concreta.
Mientras tanto, seguimos.
* La autora es Redactora Digital de In Rev y estudiante de segundo año del programa nocturno de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico.
