COMENTARIO
Por: Jose Rivera Aparicio*
Introducción
El 1 de agosto del 2019, una semana después de haber anunciado su renuncia, y menos de veinticuatro horas antes de que se efectuara la misma, el exgobernador Ricardo Rosselló Nevares firmó la Ley Núm. 141 de 1 de agosto de 2019, conocida como la Ley de transparencia y procedimiento expedito para el acceso a la información pública, (en adelante “Ley de transparencia”) y la Ley Núm. 122 de 1 de agosto de 2019, conocida como la Ley de datos abiertos del gobierno de Puerto Rico, (en adelante, “Ley de datos abiertos”). Ambas leyes, firmadas por un gobernador que se encontraba a punto de renunciar su cargo por la masiva presión del pueblo, tienen el propósito de crear los protocolos y los procedimientos para regular el acceso de los ciudadanos a documentos e información pública. No hay duda de la legitimidad de estas dos leyes ni de cualquier otra ley que el exgobernador Ricardo Rosselló haya aprobado mientras todavía ejercía sus funciones oficiales como gobernador. Sin embargo, no se puede ignorar lo preocupante que resulta que un gobernador que fue forzado a renunciar haya aprobado a última hora dos proyectos de ley que fueron rigurosamente criticados por la comunidad local de periodistas y defensores de la libertad de prensa ya que, según algunos medios, estas “dos leyes. . . limitan seriamente el acceso a la información pública en Puerto Rico”,[efn_note]Coral Negrón Almodóvar, Cómo las nuevas leyes de acceso a la información en Puerto Rico perjudican la libertad de prensa y el trabajo de los periodistas, COMMITTEE TO PROTECT JOURNALISTS (11 de febrero de 2020), https://cpj.org/es/2020/02/como-las-nuevas-leyes-de-acceso-a-la-informacion-e/. [/efn_note] y que el legado de las mismas será una “oscuridad restringiendo inconstitucionalmente el derecho de la ciudadanía a obtener información pública como derecho inherente al de libertad de expresión”.[efn_note]ACLU exhorta a Rosselló Nevares a no firmar la Ley de Transparencia, LA PERLA DEL SUR (1 de agosto del 2019), https://www.periodicolaperla.com/aclu-exhorta-a-rossello-nevares-a-no-firmar-la-ley-de-transparencia/. [/efn_note] Estas críticas por los miembros de una comunidad profesional que conoce la importancia del acceso a la información pública, y la extraña situación de que el gobernador aprobó dichas leyes en los últimos momentos de su incumbencia, nos deben alentar a examinar cuidadosamente el contenido y cuestionar si sirven a su aparente propósito de proveer transparencia en la información pública, o si realmente están diseñadas para limitar este derecho fundamental.
A continuación, se presentará una breve exposición sobre el origen y la importancia del derecho constitucional de acceso a la información pública en Puerto Rico. Luego, se expondrá un análisis tanto de la Ley de datos abiertos como de la Ley de transparencia. Por último, se concluirá con unos comentarios sobre la problemática de estas dos leyes en conjunto, especialmente durante una crisis de salud creada por la pandemia del COVID-19.
I.Derecho al Acceso a la Información Pública
Aunque la realidad cotidiana puertorriqueña por muchos años se ha caracterizado “por la ausencia de legislación y reglamentación que especifique el cómo, cuándo y dónde se puede tener acceso a información,[efn_note]José Márquez Reyes, 5 cosas que debes saber sobre el derecho a información en Puerto Rico, MICROJURIS (25 de agosto del 2019), https://aldia.microjuris.com/2019/08/25/5-cosas-que-debes-saber-sobre-el-derecho-a-informacion-en-puerto-rico/. [/efn_note] el Tribunal Supremo reconoció como derecho constitucional el acceso a la información pública en Soto v. Secretario de Justicia.[efn_note]Soto v. Srio. de Justicia, 112 DPR 477, 485 (1982). [/efn_note] Además, expresó que existe una relación muy estrecha entre el derecho a la libre expresión y la libertad de información. Esto es así ya que “[s]in conocimiento de hechos no se puede juzgar; tampoco se puede[n]exigir remedios a los agravios gubernamentales mediante los procedimientos judiciales o a través del proceso de las urnas cada cuatro [4] años”.[efn_note]Id. [/efn_note] Es decir, para que el pueblo ejerza sustantivamente su derecho fundamental a la libre expresión, es una condición sine qua non que dichos ciudadanos tengan acceso a la información pública, pues la libre expresión presupone acceso a ella.
El Tribunal Supremo no solo estableció que existe un derecho fundamental al acceso a la información pública, sino que elevó este derecho “a una posición de la más alta santidad si ha de constituir un baluarte contra un liderato insensible”.[efn_note]Id. (citando a Dávila v. Supt. de Elecciones, 82 DPR 264, 279 (1960)). [/efn_note] Si a los ciudadanos de un pueblo no se les respeta el derecho al acceso a la información pública, se les está obstaculizando su capacidad de examinar e investigar la manera en la que el gobierno conduce sus asuntos y, consecuentemente, se limita el poder fiscalizador del ciudadano ante sus gobernantes. “Una cultura de datos abiertos enriquece el debate público porque permite a la ciudadanía incidir en la toma de decisiones, mientras combate la corrupción al permitir la fiscalización de la gestión pública”.[efn_note]Red de Trasparencia, Aprueban proyecto de datos abiertos con enmiendas propuestas por la Red de Transparencia, CENTRO DE PERIODISMO INVESTIGATIVO (12 de septiembre del 2018), https://periodismoinvestigativo.com/2018/09/aprueban-proyecto-de-datos-abiertos-con-enmiendas-propuestas-por-la-red-de-transparencia/. [/efn_note] Es esta información la que permite que cada ciudadano tenga la capacidad de “evaluar, analizar y comparar información que resalte tendencias, estadísticas, o patrones que muestren desigualdades y desafíos económicos y sociales, así como evidenciar el progreso en el suministro de servicios públicos esenciales”.[efn_note]Id. [/efn_note] Es por esto que el Tribunal Supremo entiende que este derecho solo debe estar sujeto a “aquellas limitaciones que impone la más urgente necesidad pública”.[efn_note]Soto, 112 DPR en la pág. 485 (citando a Dávila v. Supt. de Elecciones, 82 DPR 264, 279 (1960)). [/efn_note]
Al analizar la Ley de Transparencia y la Ley de Datos Abiertos, debemos mantener en mente estas expresiones del Tribunal Supremo sobre la importancia del derecho fundamental del acceso a la información pública.
II. Ley de datos abiertos del Gobierno de Puerto Rico – Ley Núm. 122 de 1 de agosto de 2019
Si tomamos como cierto lo que se establece en la Exposición de motivos de la Ley de datos abiertos, esta tiene un propósito admirable ya que va de acuerdo con la manera en la que el Tribunal Supremo se ha expresado sobre el derecho de acceso a la información pública. En esta exposición de motivos, los legisladores reafirman que “[e]l derecho de acceso a la información pública y la obligación de fomentar la apertura gubernamental son dimensiones fundamentales de la transparencia administrativa”. [efn_note]Exposición de motivos, Ley de datos abiertos del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 122-2019, http://www.bvirtual.ogp.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/122-2019.pdf (última visita 23 de noviembre de 2020). [/efn_note] Además, los legisladores abundan sobre la importancia de que el gobierno colecte, maneje y haga accesible la gran cantidad de datos de los que es responsable, especialmente en un mundo digital en el que la cantidad de información que se puede recopilar y guardar crece cada día. La Exposición de motivos concluye con que “[m]ediante esta ley, esta Asamblea Legislativa demuestra que Puerto Rico está preparado y listo para unirse a los gobiernos alrededor del mundo que incorporan las tendencias más innovadoras en el manejo de datos para beneficio de sus ciudadanos”;[efn_note]Id. [/efn_note] un mensaje alentador que crea la expectativa de que la Ley de datos abiertos va a proveer procesos y mecanismos que ayudarán a la expansión de este derecho fundamental.
Sin embargo, hay múltiples aspectos de esta ley que ponen en duda el cumplimiento de la promesa que se hace en la exposición de motivos. Uno de ellos es en relación con las excepciones que se crean para la divulgación de datos públicos. Vale la pena recalcar que el Tribunal Supremo fue claro en que las únicas limitaciones al derecho de acceso a información pública que se deben establecer son aquellas “que impone la más urgente necesidad pública”.[efn_note]Soto, 112 DPR en la pág. 485, (citando a Dávila, 82 DPR en la pág. 279). [/efn_note] A pesar de esto, la Ley de datos abiertos enumera diecisiete excepciones que se pueden invocar para denegar una petición de acceso a datos públicos. Aunque algunas de estas excepciones habían sido reconocidas jurisprudencialmente, la ley contiene “[doce]nuevas excepciones para la divulgación de información, más que la propia FOIA [Freedom of Information Act]”.[efn_note]Negrón Almodóvar, supra nota 1. [/efn_note] El legislador decidió ampliar la lista de excepciones más allá de aquellas que ya habían sido reconocidas por nuestro Tribunal Supremo y de las expuestas en la ley que regula este campo a nivel federal, el Freedom of Information Act, lo que provoca una mayor obstaculización en la obtención de información pública. Esto es preocupante ya que una expansión a las excepciones que se usan para negar el acceso a información pública es contradictorio a la fomentación de apertura del gobierno ante peticiones de sus ciudadanos para obtener dicha información pública.
Además de la expansión de excepciones a la divulgación de datos públicos, el artículo 14 de la ley establece que “[l]a presente. . . no será de aplicación a la Rama Legislativa, la Rama Judicial y los Municipios”.[efn_note]Ley de datos abiertos del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 122-2019, 3 LPRA § 9904 (2019). [/efn_note] Esto significa que esta ley únicamente aplica a la Rama Ejecutiva. Mientras, solo impone un deber general a las otras dos ramas de establecer algún proceso interno para la digitalización y divulgación de datos públicos. Esto es problemático dado que no se puede decir que esta ley siquiera regula la obligación que tiene nuestro Gobierno ante el pueblo de hacer accesible la información pública, pues solo aplica a una de las tres ramas de Gobierno, y explícitamente excluye a los Municipios. Si se quiere regular el acceso a la información que está en manos del Gobierno, no es suficiente una ley que crea una situación no uniforme en la que una rama del Gobierno está regulada de una manera mientras que las demás —además de cada uno de los setenta y ocho municipios— no se regulan más allá de una exigencia vaga de digitalización y creación de protocolos internos. Esto deja indefenso al ciudadano que intenta obtener información pública de las demás ramas, ya que no puede exigir que estas ramas cumplan siquiera con los requisitos expuestos en esta ley. El derecho constitucional de acceso a información pública no está condicionado a que dicha información esté en manos de la Rama Ejecutiva y, por ende, la legislación que regula esta materia tampoco debe limitarse a exigir el cumplimiento de una sola de las ramas.
Finalmente, tenemos que examinar la entidad que la Ley de datos abiertos crea para la implantación de las exigencias que se establecen en dicha ley. El artículo 6 crea el Puerto Rico Innovation and Technology Service (en adelante, “PRITS”) y le impone la responsabilidad de “implantar la Política Pública de Datos Abiertos”.[efn_note]Id. § 9986. [/efn_note] El PRITS es un “organismo dirigido por el ‘Principal Ejecutivo de Innovación e Información del Gobierno’, nombrado por el Gobernador/a como cualquier otro miembro del gabinete”.[efn_note]Márquez Reyes,supra nota 3. [/efn_note] La preocupación que surge de la creación del PRITS y la delegación de esta gran responsabilidad a dicho organismo es precisamente el hecho de que es dirigida por un agente nombrado directamente por el Gobernador. La labor que se le requiere a esta oficina también requiere que la misma no muestre parcialidad y que no tenga motivaciones políticas al momento de tomar decisiones. El proyecto original tomaba estas preocupaciones en consideración y proponía que estos deberes y obligaciones recayeran sobre “un organismo gubernamental con cierta autonomía al momento de operar, como lo es Instituto de Estadísticas, por la naturaleza fiscalizadora del acceso a la información”.[efn_note]Id. [/efn_note] Ciertamente es algo preocupante que la oficina responsable de proveer acceso a información pública esté liderada por una posición de confianza del mismo gobernador y no por una agencia que pueda mantener cierto nivel de independencia.
La Ley de datos abiertos definitivamente deja mucho que desear. Crea más obstáculos al acceso a la información pública que las excepciones reconocidas tanto por nuestro Tribunal Supremo como a nivel federal, incluso cuando en Puerto Rico este derecho es de rango constitucional mientras que a nivel federal no lo es. Como se mencionó anteriormente, solo aplica a una rama del Gobierno, dejando que las otras dos ramas y los setenta y ocho municipios regulen esta materia por sí solos. Además, crea una nueva oficina liderada por una persona de confianza del Gobernador, quien manejará los asuntos regulados por la ley, en vez de delegar estas responsabilidades en manos de una oficina con mayor autonomía. Luego de haber examinado la Ley de datos abiertos y destacado los aspectos preocupantes de la misma, nos toca realizar un análisis similar sobre la Ley de transparencia.
III. Ley de transparencia y procedimiento expedito para el acceso a la información pública – Ley Núm. 141 de 1 de agosto del 2019
Al igual que en la Ley de datos abiertos, la Ley de transparencia aparenta mostrar que los legisladores entienden la importancia de que el pueblo tenga acceso a la información pública. La exposición de motivos hace hincapié en que el Tribunal Supremo ha “reconocido reiteradamente el derecho de acceso a información pública como corolario necesario de los derechos de libertad de expresión, prensa y asociación, que explícitamente promulga el Art. II § 4 de la Constitución de Puerto Rico y la Primera Enmienda de la Constitución de Estados Unidos de América”.[efn_note]Exposición de motivos, Ley de transparencia y procedimiento expedito para el acceso a la información pública, Ley Núm. 141-2019, http://www.bvirtual.ogp.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/141-2019.pdf. [/efn_note] Además, se hace una promesa que a través de esta ley:
[N]os comprometimos a garantizar y promover la transparencia en la gestión gubernamental y a regular el derecho fundamental de acceso a la información pública en el Gobierno de Puerto Rico. Esta Ley tiene como objetivo dar cumplimiento al referido compromiso, fomentar una cultura inequívoca de apertura sobre las gestiones del Gobierno, establecer una política proactiva sobre rendición de cuentas a la ciudadanía, desalentar los actos de corrupción o antiéticos, promover la participación ciudadana e instituir normas y principios claros, ágiles y económicos para el ejercicio pleno del derecho de acceso a la información pública.[efn_note]Id. [/efn_note]
Uno de los obstáculos al cumplimiento del acceso a información pública que la Ley de transparencia hace un buen trabajo en remediar, es la falta de recursos judiciales disponibles al ciudadano que sufre una violación de este derecho. Previo a que la Ley de transparencia entrara en vigor, el Tribunal Supremo había reconocido que “el recurso de mandamus resulta el vehículo actual para requerir del Tribunal que ordene la divulgación, inspección y reproducción de documentos públicos. El mandamus ha sido el recurso apropiado para compeler al cumplimiento de un deber, como ocurre cuando se solicita acceso a información pública”.[efn_note]Id. Véase Dávila v. Superintendente de Elecciones, 82 DPR 264 (1960). [/efn_note] Aunque la ciudadanía tuviese el mandamus disponible, este recurso puede resultar muy costoso y por ende inaccesible para muchos.[efn_note]VéaseRuth Ortega-Velez, Diccionario Jurídico Derecho Puertorriqueño 383 (2005) para la definición de mandamus. “Es un recurso extraordinario expedido por un tribunal de superior jerarquía a un tribunal de inferior, a una corporación o a un funcionario público para que cumpla con algún acto u obligación que cae dentro de sus deberes o atribuciones. Es un auto altamente privilegiado”. [/efn_note] Para corregir esta deficiencia de accesibilidad a un remedio jurídico, la Ley de transparencia creó un recurso especial de revisión judicial ante el Tribunal de Primera Instancia en el art. 9.[efn_note]Ley de transparencia y procedimiento expedito para el acceso a la información pública, Ley Núm. 141-2019, 3 LPRA § 9919 (2019). [/efn_note] Este Recurso especial de acceso a la información pública tiene como propósito proveer un recurso menos costoso que un mandamus. De esta manera, la Ley de transparencia busca asegurarse que toda persona pueda exigir que se respete su derecho a información pública y que no falte un recurso de revisión judicial accesible.
Un aspecto de la Ley de transparencia que resulta ser altamente preocupante, en especial para la comunidad periodística, es lo dispuesto en el art. 6: “Cualquier persona podrá solicitar información pública mediante solicitud escrita o por vía electrónica, sin necesidad de acreditar algún interés particular o jurídico”.[efn_note]Id. § 9916. [/efn_note] El problema con este artículo es que se elimina la posibilidad de solicitar información pública a través de alguna modalidad verbal, como sería solicitar información por teléfono, “uso y costumbre en la mayoría de los casos cuando se trata de miembros de la prensa”.[efn_note]Aprobadas leyes que limitan el acceso a la información, SIN COMILLAS (6 de agosto de 2019), http://sincomillas.com/aprobadas-leyes-que-limitan-el-acceso-a-la-informacion/. [/efn_note] Sobre este asunto, una interpretación beneficiosa para el Gobierno pudiera ser que se eliminó la solicitud verbal para establecer un proceso formal; no obstante, implica hacerlo a costa de la modalidad más rápida, sencilla, costo-efectiva y común para solicitar información pública. De nuevo, es preocupante que de un lado se reitere la importancia de nuestro derecho de acceso a la información pública, pero por otro se elimine la modalidad menos onerosa que tenemos para ejercer dicho derecho.
Otro aspecto de la Ley de transparencia que ha sido objeto de crítica es la ausencia de una definición precisa de documento público. Esto puede resultar muy problemático, ya que cualquier ambigüedad al momento de clasificar un documento como público se presta para denegatorias injustificadas. Este defecto relativamente sencillo, podría ser subsanado con un artículo de definiciones para eliminar cualquier indicio de ambigüedad y aclarar exactamente qué tipo de documentos son regulados por esta ley.
En fin, la Ley de transparencia ciertamente contiene disposiciones que garantizan que los ciudadanos puedan asegurarse que se respete su derecho de acceso a información pública. Sin embargo, la eliminación de la modalidad de solicitud más sencilla —que a su vez es la de uso y costumbre de los miembros de la comunidad periodística— resulta preocupante, pues aparenta obstaculizar la labor fiscalizadora del pueblo ante el gobierno.
Conclusión
Un estudio del Center for Law and Democracy, entidad enfocada en promover derechos fundamentales para la democracia y la libertad de expresión, encontró que la Ley de datos abiertos y la Ley de transparencia están “plagadas de ambigüedades en torno a las excepciones, el sistema de protecciones y sanciones, y tienen vacíos importantes en los procedimientos para hacer y responder peticiones de información pública”.[efn_note]Angélica Serrano Román, Estudio revela que las leyes de transparencia de Puerto Rico son peores que en la mayoría de los países, Centro de Periodismo Investigativo(7 de mayo de 2020), https://periodismoinvestigativo.com/2020/05/estudio-revela-que-las-leyes-de-transparencia-de-puerto-rico-son-peores-que-en-la-mayoria-de-los-paises/. [/efn_note] También creó el Índice Global del Derecho a la Información —que compara el acceso a la información en 128 países— y Puerto Rico se encuentra en el puesto número ochenta y siete.[efn_note]Id. [/efn_note] Aunque las leyes tengan algunos méritos, es claro que estudios independientes muestran que en Puerto Rico no se está protegiendo el derecho de acceso a la información pública de manera debida. Ciertamente es necesario que se consideren las preocupaciones que se han levantado respecto a las lagunas de estas leyes y que se trabaje para subsanar estos problemas a través de enmiendas a las mismas. Aunque era necesario llenar el vacío que existía en este campo previo a que se pasaran las dos leyes, nuestros legisladores todavía tienen trabajo que hacer para que estas cumplan con su propósito de velar por nuestro derecho a acceso a información pública.
Debe preocupar que el marco legal que actualmente regula el acceso a la información pública en Puerto Rico sea tan deficiente, especialmente en medio de una crisis de salud creada por el COVID-19. Se ha convertido en práctica rutinaria que, ante esta crisis de salud y con el propósito de manejar la política pública del gobierno, la gobernadora firme órdenes ejecutivas que regulan muchos aspectos de nuestras vidas: como el cuándo y a dónde salimos de nuestras casas, y si los negocios pueden abrir o no y a qué capacidad. En un momento en el que se están tomando decisiones que van a afectar tanto a la economía del país como a la salud de miles de puertorriqueños, es esencial que el pueblo tenga la capacidad de evaluar si las políticas que se están implementando están dando resultado o no. Todo puertorriqueño tiene un gran interés en que el Estado maneje esta crisis correctamente y, como hemos discutido, el acceso a información pública tiene un rol esencial en el proceso fiscalizador del pueblo ante el Gobierno. Resulta muy peligroso el que se esté limitando y coartando el derecho de acceso a información pública, especialmente en un momento en el que todos tenemos nuestros ojos en el gobierno y sus respuestas ante una pandemia.
* Estudiante de segundo año de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico y Redactor de In Rev.
