ARTÍCULO
Por: Joel I. Colón-Ríos*
El título de este artículo es intencionalmente engañoso. La democracia puertorriqueña no puede tener futuro porque todavía no existe. Mientras nuestra constitución, así como las decisiones de nuestras instituciones electas, se encuentren a la merced de leyes y entidades creadas por la legislatura de otro país, no podrá existir una democracia en Puerto Rico. No obstante, en este artículo me propongo obviar esa realidad en aras de reflexionar sobre qué tipo de reformas harían a nuestro sistema constitucional más consistente con el principio de participación popular, uno de los componentes principales del ideal democrático. [efn_note]Véase JOEL COLÓN-RÍOS, WEAK CONSTITUTIONALISM: DEMOCRATIC LEGITIMACY AND THE QUESTION OF CONSTITUENT POWER(2012); JOEL COLÓN-RÍOS, LA CONSTITUCIÓN DE LA DEMOCRACIA (2013), para un análisis sobre este tema. [/efn_note] Es en ese sentido que hablaré de democracia. Dividiré dichas reformas en dos categorías principales. La primera categoría la identificaré como reformas a nivel de las leyes fundamentales y, la segunda, reformas a nivel de la gobernanza diaria. Las reformas a nivel de las leyes fundamentales se refieren a cambios que buscan acercar la constitución al pueblo, es decir, colocar el contenido constitucional al alcance de mecanismos participativos. Las reformas a nivel de la gobernanza diaria incluyen aquellos cambios constitucionales que buscan aumentar las oportunidades de participación popular en la toma de decisiones políticas, así como el control ciudadano sobre los oficiales electos.
I. Reformas a Nivel de las Leyes Fundamentales
Cualquier discusión sobre la democracia en Puerto Rico que parta de la premisa de que, ‘con la Constitución no se juega’ o de que, ‘hay que tener cuidado con cualquier propuesta que busque alterar la Constitución’, es una discusión perdida. La falta de oportunidades formales de participación popular en Puerto Rico es un problema constitucional, un problema creado por la Constitución. La idea de que la reforma constitucional siempre debe tratar de evitarse, de que es necesario huirle al riesgo de perder o dañar lo que usualmente se reputa como un documento sabio y bien pensado, no es por supuesto de origen puertorriqueño. Es una idea que ha estado presente desde los orígenes del constitucionalismo moderno.[efn_note]Véase, por ejemplo, THE FEDERALIST PAPERS NO. 49 (Clinton Rossiter ed. 1961). [/efn_note] Esto no es sorprendente, pues existe una tensión básica e inevitable, una tensión que inclusive a veces puede ser saludable, entre la idea misma de constitución como ley suprema y la idea de democracia como autogobierno.
Por un lado, la idea de constitución como ley suprema apela a una norma que se reputa superior, no solo a las demás normas, sino a cualquier tipo de voluntad política. Esto es, una norma que limita no solo a los órganos ordinarios del Estado, sino al propio pueblo. Por el otro lado, la democracia insiste en que el poder político del demos, del pueblo, es soberano; es un poder capaz de transformar cualquier voluntad en derecho, inclusive una voluntad contraria a la propia constitución. El constitucionalismo moderno ofrece dos soluciones a esta tensión. La primera es precisamente la posibilidad de reforma constitucional, es decir, la posibilidad de modificar la constitución conforme a un procedimiento de enmienda por ella misma regulado. Un problema que presenta esta solución es que dichos procedimientos, reflejando el miedo tradicional al cambio constitucional, frecuentemente envuelven requisitos tan difíciles de satisfacer que, en la práctica, colocan la posibilidad de reforma constitucional fuera del alcance de las grandes mayorías populares. La segunda solución se encuentra en la teoría del poder constituyente, conforme a la cual el pueblo siempre retiene el derecho a reformar o reemplazar su constitución por una enteramente nueva, incluso fuera del procedimiento establecido para la reforma constitucional. El problema de esta segunda solución es que, ante la ausencia de un mecanismo legalmente reconocido para el ejercicio del poder constituyente del pueblo, parece requerir un rompimiento revolucionario con el orden constitucional vigente.
Los problemas identificados a nivel de la teoría constitucional en el párrafo anterior (problemas de naturaleza democrática, pues dificultan el ejercicio del poder político por el pueblo), pueden claramente apreciarse en la práctica. Tomemos el caso de la primera solución, la posibilidad de reformar el texto constitucional conforme a un proceso constitucionalmente regulado. En Puerto Rico, el Artículo VII ofrece dos procedimientos alternativos. El primero -el proceso de enmienda– requiere una resolución aprobada por dos terceras partes de los miembros de ambas cámaras legislativas y un referéndum. Este proceso viene acompañado con el límite de que en ningún momento podrán presentarse más de tres propuestas de enmienda a los electores en un mismo referéndum. El segundo, el proceso de revisión, no está sujeto a ese límite. El mismo permite consultar a los electores en un referéndum de entrada (a través de una resolución aprobada por dos terceras partes de los miembros de cada cámara legislativa) en donde se les pregunta si desean convocar a una Convención Constituyente. De los electores responder en la afirmativa, la Convención Constituyente estará facultada para revisar el texto constitucional, y todo cambio que proponga no advendrá en derecho hasta ser ratificado por los electores en un referéndum de salida.[efn_note]La Convención Constituyente contemplada en el Artículo VII, a pesar de llevar el apellido constituyente, es realmente un mecanismo adicional de reforma constitucional, pues no puede utilizarse para reemplazar la constitución por otra enteramente nueva, ya que su poder está limitado por una cláusula pétrea contenida en la Sección 3 de dicho Artículo, que prohíbe cambios que trastoquen la relación entre la isla y Estados Unidos. En este escrito no consideraré en detalle el significado de esa prohibición, pues no afecta directamente el argumento que aquí se presenta. Para un análisis de esos límites, véase Joel I. Colón-Ríos, Democratizar a Puerto Rico, 85 REV. JUR. UPR 857 (2016); Joel I. Colón-Ríos, Teoría Constitucional de la Asamblea Constituyente,47 REV. JUR. UIPR 529 (2013). [/efn_note]
Ambos procesos se presentan, al menos superficialmente, como altamente participativos. A diferencia de algunas otras constituciones nacionales, la Constitución de 1952 no puede modificarse sin la autorización directa de la ciudadanía actuando mediante un referéndum. No obstante, si se mira más de cerca, y se compara con los requisitos para reforma constitucional en otras jurisdicciones, es fácil darse cuenta de que es un proceso que hace en extremo difícil la posibilidad de reforma. Por ejemplo, en uno de lo estudios clásicos acerca de la rigidez constitucional, Donald Lutz categorizó la Constitución de Costa Rica de 1949 con un índice de dificultad de cambio de 4.10, lo que la colocaba (entre las constituciones de los 32 países que incluyó en su estudio) como la constitución del estado unitario más difícil de modificar en el mundo.[efn_note]Donald S. Lutz, Toward a Theory of Constitutional Amendment, 88 AM. POLIT. SCI. REV. 355, 369 (1994). [/efn_note] Dicha constitución contempla dos procedimientos de reforma distintos, ambos muy parecidos al de la Constitución de 1952. Es decir, envuelven ratificación por dos terceras partes de la asamblea legislativa más referéndum, o la convocatoria a una Asamblea Constituyente por dos terceras partes de los miembros de la legislatura.[efn_note]Constitución Política de Costa Rica, Título XVII, art. 195-96 (1949) (enmendada 2011). [/efn_note] De hecho, estos procesos parecen caracterizarse por un nivel de dificultad menor al de la Constitución de 1952, pues ocurren dentro de un sistema unicameral y el requisito de ratificación popular solo aplica en algunos casos. [efn_note]La literatura de derecho constitucional comparado ha comenzado a mostrar que la dificultad de cambio constitucional depende de factores políticos que van mucho más allá de los requisitos formales del procedimiento de reforma. No obstante, desde el punto de vista de la democracia a nivel de las leyes fundamentales, los requisitos formales de cambio constitucional siguen siendo importantes. Véase Mariana Velasco-Rivera, Why Mexico Keeps Amending its Constitution? Secrets of a Cartel Democracy (SJD Dissertation, Yale University 2019); Tom Ginsburg & James Melton, Does the Constitutional Amendment Rule Matter at All? Amendment Cultures and the Challenges of Measuring Amendment Difficulty, 13 INTERNATIONAL JOURNAL OF CONSTITUTIONAL LAW 686 (2015). [/efn_note]
A. La Iniciativa Popular para la Reforma de la Constitución
Desde una perspectiva democrática, el Artículo VII de la Constitución de 1952 crea varios problemas. En primer lugar, el requisito de dos terceras partes para a aprobación de una propuesta de enmienda, le permite a una minoría de 33% en cualquiera de las cámaras legislativas, bloquear cualquier propuesta de reforma constitucional La protección que este requisito le otorga al estatus quo se encuentra en clara tensión con el principio de autogobierno: aún si la mayoría del electorado (e inclusive la totalidad misma de los electores), están de acuerdo con que se enmiende la constitución de determinada manera, dicha voluntad puede ser fácilmente frustrada por una pequeña minoría en la legislatura. Aún si la Cámara de Representantes aprobara, por unanimidad, una propuesta de enmienda, y la mayoría de los miembros del Senado también la apoyara, bastaría con que diez senadores (de veintisiete) le votaran en contra para que la enmienda ni siquiera pasara al proceso de ratificación. En este sentido, el referéndum requerido por el Artículo VII, más que una instancia de decisión popular, aparece como un mecanismo que busca añadirle rigidez al proceso de reforma y por lo tanto, solo opera una vez una propuesta de enmienda recibe el visto bueno de una súper mayoría legislativa.
En segundo lugar, aunque no totalmente desvinculado del requisito de las dos terceras partes, el proceso de enmienda coloca la iniciativa formal de reforma exclusivamente en la legislatura. Esto es, a diferencia de las constituciones de otras jurisdicciones (en y fuera de Estados Unidos),[efn_note]Véase Constitución de la República Oriental del Uruguay, § XIX Capítulo III art. 331 (1967) (enmendada 1967); Mont. Const. art. 14, § 9 (1972). [/efn_note] la Constitución de 1952 no permite la iniciativa popular para la reforma constitucional. Este mecanismo le otorga a cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos, luego de lograr recolectar determinado número de firmas (generalmente alrededor de cinco al diez por ciento de los inscritos para votar), el derecho a proponer una enmienda constitucional y someterla directamente a la ratificación popular mediante referéndum. Desde una perspectiva democrática, el valor de dicho mecanismo radica en que el mismo hace posible someter a la ratificación popular propuestas de enmienda que, por su contenido, difícilmente lograrían la aprobación de la rama legislativa (por ejemplo, cambios que afecten la naturaleza de la propia legislatura, como lo sería la transición de un sistema bicameral a uno unicameral). De añadirse este mecanismo al Artículo VII,[efn_note]Este mecanismo fue considerado y rechazado por la Convención Constituyente en el año 1952. Para una discusión, véase Jorge M. Farinacci Fernós, Cómo Cambiar Nuestra Ley Suprema: Un Análisis del Artículo VII de la Constitución de Puerto Rico, Vol. II No. 2 AMICUS 135, 153-55 (2019) (citando a 4 DIARIO DE SESIONES DE LA CONVENCIÓN CONSTITUYENTE 3173 (1952)). [/efn_note] se crearía un proceso de enmienda alternativo que mantendría altos niveles de dificultad en torno a las propuestas de enmiendas iniciadas por la legislatura, pero que abriría las posibilidades de cambio en el contexto de propuestas presentadas por la propia ciudadanía.[efn_note]La iniciativa popular para la reforma constitucional implica, sin embargo, algunos riesgos. Por ejemplo, en algunas jurisdicciones, el mismo ha sido utilizado por grupos financiados por intereses económicos que apoyan cambios constitucionales que no necesariamente promueven el bien común. Véase Jamin B. Raskin, Direct Democracy, Corporate Power and Judicial Review of Popularly-Enacted Campaign Finance Reform, ANN. Surv. AM. L. 393 (1996); John M. de Figueiredo et al., Financing Direct Democracy: Revisiting the Research on Campaign Spending and Citizen Initiatives, Vol. 27 No.3 THE JOURNAL OF LAW, ECONOMICS AND ORGANIZATION 485 (2011). [/efn_note]
B. Facilitar el Ejercicio del Poder Constituyente
El proceso de revisión constitucional por medio de una Convención Constituyente también se beneficiaría de la posibilidad de convocatoria a través de la iniciativa popular. Dicha entidad, a diferencia de la actualmente regulada por el Artículo VII de la Constitución de 1952, debería entenderse como un mecanismo para el ejercicio del poder constituyente y en ese sentido, no podría estar sujeta a cláusulas pétreas (como las actualmente contenidas en la Sección 3 del Artículo VII),[efn_note]COLÓN-RIOS, supra nota 3. [/efn_note] originadas en la constitución que se pretende alterar.[efn_note]Sobre los límites aplicables a las Asambleas Constituyentes, véase JOEL COLÓN-RÍOS, CONSTITUENT POWER AND THE LAW, Capítulo 10 (2020). [/efn_note] No son muchas las constituciones que ofrecen esta posibilidad, pero existen algunos ejemplos en América Latina (Panamá, Bolivia, Ecuador y Venezuela).[efn_note]
Por ejemplo, la Constitución de Panamá establece lo siguiente:
Podrá adoptarse una nueva Constitución, a través de una Asamblea Constituyente Paralela, que podrá ser convocada por decisión del Órgano Ejecutivo, ratificada por la mayoría absoluta del Órgano Legislativo, o por el Órgano Legislativo con el voto favorable de dos terceras partes de sus miembros, o por iniciativa ciudadana, la cual deberá ser acompañada por las firmas de, por lo menos, el veinte por ciento de los integrantes del Registro Electoral correspondiente al 31 de diciembre del año anterior a la solicitud.
Constitución Política de la República de Panamá, Título XIII art. 331 (1972) (enmendada 2014). Véase también Constitución de la República de Ecuador, Título IX art. 444 (2008); Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Capítulo III art. 348 (1999) (enmendada 2009); Constitución Política del Estado (Bolivia), Quinta Parte, Título Único art. 411 (2009).
[/efn_note] Por supuesto, en el caso de una Convención Constituyente con el poder de reemplazar el ordenamiento jurídico existente, hace sentido aumentar el número de firmas requeridos para llamar al referéndum de entrada. En la experiencia comparada, dicho número generalmente se coloca alrededor del quince por ciento de los inscritos para votar.[efn_note]Id. [/efn_note]
Ahora bien, como señalé anteriormente, el constitucionalismo moderno también contempla la posibilidad del ejercicio del poder constituyente fuera del proceso de reforma regulado en la constitución. En la práctica constitucional contemporánea, esa idea se ha visto reflejada en Asambleas Constituyentes convocadas mediante referéndums organizados en contextos en donde el procedimiento de reforma constitucional solo le permite modificar el texto constitucional a la legislatura, la cual puede en ocasiones obstaculizar, en vez de canalizar, una voluntad popular a favor del cambio constitucional. En algunas jurisdicciones, los tribunales han determinado que dichas asambleas, a pesar de ser convocadas extra-constitucionalmente, son mecanismos válidos para el ejercicio del poder constituyente del pueblo.[efn_note]Véase Corte Suprema de Justicia [C.S.J.] Sala Plena E. No. S138_0910 de 1990, 24 de agosto de 1990, M.P: C. Gaviria Trujillo, Sentencia 138 Expediente No. 2214 (351-E). [/efn_note] Por ejemplo, en un caso en donde se cuestionó la legalidad de la convocatoria a la Asamblea Constituyente de 1990 (convocada fuera de la regla de enmienda de la Constitución de 1886), la Corte Suprema de Justicia de Colombia expresó (citando favorablemente una de sus sentencias anteriores):
Cuando la nación, en ejercicio de su poder soberano e inalienable, decide pronunciarse sobre el estatuto constitucional que habrá de regir sus destinos, no está ni puede estar sometida a la normatividad jurídica que antecede a su decisión. El acto constituyente primario es en tal sentido, la expresión de la máxima voluntad política, cuyo ámbito de acción por su misma naturaleza, escapa a cualquier delimitación establecida por el orden jurídico anterior y, por ende, se sustrae también a todo tipo de juicio que pretenda compararlo con los preceptos de ese orden.[efn_note]Id. en la pág. 18. [/efn_note]
La adopción tanto de la iniciativa popular para enmendar la constitución, como de la iniciativa popular para convocar la Convención Constituyente, democratizarían de manera importante el ejercicio del poder de reforma en Puerto Rico, pues disminuirían considerablemente la distancia entre los ciudadanos y las leyes fundamentales. Como he argumentado en otros escritos, la propia legitimidad democrática de una constitución depende precisamente de su susceptibilidad a transformaciones futuras por medio de mecanismos participativos.[efn_note]COLON-RÍOS, supra nota 1. [/efn_note] Además, y en el caso de Puerto Rico, en donde crece cada vez más la distancia entre los representantes y los representados, la democratización del procedimiento de reforma constitucional parecería una precondición necesaria para cambios como los que examinaré en la próxima sección. No obstante, el problema que se presenta es bastante obvio: en un contexto político como el puertorriqueño, es difícil imaginar que un movimiento progresista logre obtener las super mayorías necesarias en ambas cámaras legislativas para modificar el procedimiento de enmienda y revisión, y hacerlo accesible a los ciudadanos. Por esto, se presentan dos opciones: la convocatoria extra-constitucional (a través de un referéndum) de una Asamblea Constituyente por un nuevo gobierno progresista, o una movilización social masiva que obligue a las elites políticas a actuar en contra de sus propios intereses y abrir un proceso participativo de cambio constitucional, como en estos momentos ocurre en Chile.[efn_note]Véase CLAUDIA HEISS, ¿POR QUÉ NECESITAMOS UNA NUEVA CONSTITUCIÓN? (2020). [/efn_note]
II. Reformas a Nivel de la Gobernanza Diaria
Si bien las reformas descritas anteriormente son necesarias para democratizar la relación entre el pueblo y la constitución, son las reformas a nivel de la gobernanza diaria las que tendrían un impacto más directo en la forma en que se practica la política en la isla. Estas son reformas que buscan hacer más horizontal el ejercicio del poder político ordinario y de hacer más representativos a los órganos del Estado. La mayoría, sino todas, las propuestas que examinaré a continuación han estado presente en el debate político del país. Sin embargo, me dispongo a abordarlas desde una perspectiva crítica, problematizándolas y sugiriendo maneras de corregir esos problemas. Estas propuestas se pueden dividir en dos categorías: (a) propuestas relacionadas a aumentar la representatividad de las instituciones; (b) propuestas que buscan permitir la participación directa y formalizar el control popular sobre el ejercicio del poder político ordinario. Entre las primeras se encuentra la representación proporcional y la segunda vuelta electoral; entre las segundas, la revocatoria de mandato y la iniciativa popular para la adopción y derogación de leyes. Cada una de estas propuestas es independiente de la otra. No obstante, un sistema en el que alguna modalidad de cada una de ellas coexista con las demás se acercaría bastante a la realización del ideal democrático. Esto, por supuesto, sólo en términos formales: la democracia no solamente requiere instituciones que permitan la participación popular, sino ciudadanos en condiciones materiales de hacer uso de estas. [efn_note]Por ejemplo, un ordenamiento jurídico en donde la pobreza y la desigualdad económica son el orden del día, en donde no hay acceso a un sistema de educación y de salud funcional, difícilmente producirá ciudadanos en condiciones de dedicar energía y tiempo a la participación política, mucho menos a la participación política informada. Véase Nancy Fraser, Rethinking the Public Sphere: A Contribution to the Critique of Actually Existing Democracy in Habermas and the Public Sphere (Craig Calhoun ed, 1993). [/efn_note]
Hoy día, se asume que la democracia, como forma de gobierno, requiere una asamblea legislativa electa directamente por el pueblo. Ese requisito está presente en las diversas modalidades de sistemas presidenciales y parlamentarios existentes alrededor del mundo. Sin embargo, la democracia no es solamente cuestión de formas, sino de sustancia: no basta con una asamblea electa por el pueblo si, una vez electa, dicha institución desarrolla o actúa conforme a intereses particulares desvinculados del bien común y de las preferencias del electorado. De hecho, la idea de que el deber de los legisladores es representar a aquellos que los eligieron, deliberar guiados por las necesidades e intereses de los representados, ni siquiera parece relevante en nuestros tiempos. Los legisladores frecuentemente parecen actuar respondiendo a intereses propios (ej. garantizar el acceso a puestos de liderazgo en la legislatura o el apoyo de su partido a aspiraciones futuras) o a intereses de determinados grupos económicos. Esa manera de actuar no necesariamente se resuelve con cambios al sistema electoral, pues tiene que ver con una crisis democrática más profunda. No obstante, aumentar la representatividad formal de la asamblea legislativa a través de un cambio en el sistema electoral parecería ser un paso en la dirección correcta.
A. La Representación Proporcional y sus Desventajas
La propuesta básica en este contexto es el establecimiento de un sistema de elección proporcional. Es decir, un sistema en el cual los asientos en la legislatura se distribuyan a base del apoyo electoral que un partido reciba en una elección general. [efn_note]Para una explicación básica de este tipo de sistema, véase Fair Vote, How Proportional Representation Elections Work, https://www.fairvote.org/how_proportional_representation_elections_work. [/efn_note] Al menos teóricamente, un sistema proporcional permitiría que la legislatura se convirtiera en un espejo de las distintas perspectivas ideológicas presentes en la sociedad. Una consecuencia necesaria (y quizás no deseable) de un sistema puro de representación proporcional (el sistema actualmente existente en Sudáfrica ofrece un ejemplo) es que el mismo es incompatible con la representación geográfica.[efn_note]Véase Karen E. Ferree, Electoral Systems in Context: South Africa, en THE OXFORD HANDBOOK OF ELECTORAL SYSTEMS (Erik S. Herron et al., 2018), para una discusión sobre este particular [/efn_note] Es decir, en un sistema puro de representación proporcional, es imposible que exista, por ejemplo, un legislador por el distrito de Arecibo o San Juan. La razón es la siguiente. Para que un sistema puro de representación proporcional funcione, es necesario que, en el día de la elección, los electores no sean llamados a votar por candidatos individuales, sino únicamente bajo la insignia de un partido. Es decir, en un sistema de ese tipo, cada partido político ofrece una lista de candidatos cuyo número deber ser idéntico a los asientos disponibles en la cámara legislativa en cuestión. [efn_note]Por ejemplo, si la asamblea tiene 100 asientos, cada partido presenta una lista de 100 nombres (colocando en los primeros puestos de la lista a sus candidatos principales). [/efn_note] En el día de la elección se cuentan los votos y los asientos se distribuyen de acuerdo con el porcentaje de votos recibido por cada partido.
Por ejemplo, si el Partido A recibe setenta y cinco por ciento de los votos y el Partido B recibe veinticinco por ciento, los primeros setenta y cinco candidatos de la lista del Partido A y los primeros veinticinco de la lista del Partido B, se convierten en legisladores. En un sistema donde los legisladores son electos exclusivamente por haber prevalecido en una elección entre candidatos de una zona geográfica específica, es matemáticamente imposible establecer un sistema puro de representación proporcional. La razón es que, en cada una de las competencias electorales particulares, el ganador normalmente será el que reciba una pluralidad de los votos. Esto hace posible que los candidatos de un mismo partido ganen casi todas (o todas) las competencias individuales, aún no teniendo el apoyo de la mayoría del electorado (por ejemplo, cada uno de sus candidatos podría prevalecer sobre los demás solo con cuarenta por ciento de los votos). Eso permitiría que ese partido ocupe casi la totalidad de los asientos en la legislatura, aunque en términos generales haya recibido cuarenta por ciento del voto popular. Sin embargo, existe una solución intermedia, que es la que han adoptado, en distintas modalidades, países como Nueva Zelanda,[efn_note]Electoral Act 1993, NEW ZEALAND LEGISLATION (17 de agosto de 1993), https://www.legislation.govt.nz/act/public/1993/0087/latest/DLM307519.html. [/efn_note] Alemania, [efn_note]The German Federal Elections Act of 1993, ACE PROJECT (23 de julio 1993), https://aceproject.org/ero-en/regions/europe/DE/germany-federal-elections-act-1993/view
[/efn_note] y Bolivia. [efn_note]Ley del Régimen Electoral, Ley 30 de junio de 2010, CÁMARA DE DIPUTADOS (30 de junio de 2010), http://www.diputados.bo/leyes/ley-n%C2%B0-026. [/efn_note] Este sistema, al cual generalmente se le conoce como un sistema proporcional mixto, puede organizarse de distintas maneras. A continuación, les presento un ejemplo.
Digamos que una asamblea legislativa tiene 100 asientos disponibles. De esos 100 asientos, un número considerable, digamos la mitad, es electo a través de las listas presentadas por los partidos políticos, y la otra mitad electa por los votantes en sus respectivos distritos. Es decir, existen dos tipos de representantes: los representantes de lista y los representantes de distrito. El día de la elección, cada votante tiene dos votos: el voto bajo la insignia de un partido y el voto por un representante en su distrito. El número de asientos en la asamblea que le corresponde a cada partido se determina por el porcentaje total del voto recibido por cada partido (en el voto bajo la insignia de partido). Por ejemplo, supongamos que el Partido A obtuvo treinta y cinco por ciento de los votos bajo su insignia. Esto quiere decir que tendrá derecho a treinta y cinco asientos en la legislatura. Ahora bien, ¿quiénes ocuparán dichos asientos? En Nueva Zelanda, por ejemplo, la fórmula que se utiliza para responder a esa pregunta es la siguiente. Primero, se determina cuantos representantes de distrito de ese partido prevalecieron en sus respectivas elecciones. Digamos que diez representantes de distrito fueron electos. En ese caso, diez de esos treinta y cinco asientos serán ocupados por los representantes de distrito y los restantes veinticinco por los representantes de lista de ese partido. Ya que el número de asientos es determinado por el porciento de votos recibido bajo la insignia de cada partido, el efecto de este sistema es la creación de una legislatura que representa proporcionalmente a los electores, y que a la misma vez es consistente con la división de territorio en distintos distritos representativos.
Ahora bien, la representación proporcional tiene algunas desventajas.[efn_note]Podría argumentarse que, en un sistema bicameral, la mejor opción es que una cámara legislativa sea electa a través de un sistema proporcional puro, y la otra a través de un sistema mayoritario puro. De esa forma, el sistema político se beneficiaría de las ventajas de ambos sistemas. [/efn_note]La principal es que, a diferencia de un sistema mayoritario, frecuentemente resulta en legislaturas en donde ningún partido tiene una mayoría, lo cual requiere alianzas entre varios partidos.[efn_note]Véase ACE Electoral Knowledge Network, https://aceproject.org/main/espanol/es/esf02b.htm para una explicación sobre las desventajas de la representación proporcional. [/efn_note] Las alianzas o coaliciones en una legislatura son generalmente deseables. Sin embargo, en un sistema presidencial como el puertorriqueño, el rompimiento o la ausencia temporal de alianzas puede resultar en situaciones de tranque.[efn_note]De hecho, la combinación de un sistema presidencial con una legislatura electa proporcionalmente es frecuentemente descrita como problemática. Véase, por ejemplo Bruce Ackerman, The New Separation of Powers, 113 HARV. L. REV. 633, 656 (2000). [/efn_note] En un sistema parlamentario, la solución a una situación en donde se hace imposible formar un gobierno de coalición o de minoría (o en donde el gobierno pierde la confianza de la mayoría en la legislatura), es usualmente la disolución del parlamento y una elección adelantada.[efn_note]Para una discusión, véase The Dissolution of Parliament, International IDEA Constitution-Building Premier, 7-8, https://www.idea.int/sites/default/files/publications/dissolution-of-parliament-primer.pdf. [/efn_note] En un sistema presidencial, esa solución no está disponible, lo que presenta el riesgo de una legislatura que, por cuatro años, se encuentre imposibilitada de legislar y de aprobar presupuestos. En casos como esos, el poder ejecutivo se vuelve necesariamente más importante y, como resultado, el sistema en general se vuelve menos democrático. Ese tipo de tranque se hace más probable mientras más partidos logran representación legislativa, por lo cual los sistemas electorales proporcionales usualmente establecen un requisito mínimo de apoyo (por ejemplo, cuatro por ciento de los votos) antes de que un partido tenga derecho a asientos en la legislatura. [efn_note]Para observar un ejemplo del caso neozelandés, véase Electoral Commission New Zealand, What is MMP? https://elections.nz/democracy-in-nz/what-is-new-zealands-system-of-government/what-is-mmp/. [/efn_note] En un sistema proporcional mixto, por supuesto, un partido que no logre el mínimo de votos requeridos para acceder a la representación proporcional, tendrá al menos derecho a ocupar aquellos asientos en los que haya prevalecido en distritos particulares. [efn_note]Una pregunta que se queda sobre la mesa es si, entre los cambios al sistema político puertorriqueño, deberíamos incluir la modificación o reemplazo del sistema presidencial. Para una conocida crítica de este tipo de sistema, véase Juan J. Linz, Los Peligros del Presidencialismo, 7 REVISTA LATINOAMERICANA DE POLÍTICA COMPARADA 11 (2013). [/efn_note]
B. Más allá de la Segunda Vuelta
La segunda propuesta relacionada a la representatividad de las instituciones es la instauración de una segunda vuelta en la elección del primer ejecutivo. En un sistema presidencial como el puertorriqueño, en donde el primer ejecutivo es directamente electo, puede darse el caso (como ocurrió en el 2016 y en el 2020) en donde quien prevalece en la elección recibe una pluralidad de votos muy por debajo del 50%. En una situación como esa, el problema no es solamente que dicho candidato solo ha sido respaldado por una minoría de los votantes, sino que el sistema electoral promoverá el bipartidismo (dicho de otra manera, en la práctica, el sistema no es neutral entre todos los partidos). Esto es, los electores, en aras de no botar su voto, frecuentemente se abstienen de votar por su candidato preferido y le prestan el voto al candidato que entienden tiene posibilidad de prevalecer sobre el que consideran la peor opción. Históricamente, en Puerto Rico, este era el caso de electores que, a pesar de preferir al candidato del Partido Independentista Puertorriqueño, preferían votar por el candidato del Partido Popular Democrático, con el objetivo de evitar la victoria del Partido Nuevo Progresista.
El resultado de este sistema en Puerto Rico, al menos hasta el 2016, fue una constante reproducción del bipartidismo y un constante debilitamiento de las terceras y cuartas fuerzas políticas. Consideremos el siguiente ejemplo. Supongamos que en un sistema político hay tres candidatas a la gobernación, una de derecha, una de centro, y una de izquierda. La candidata de derecha recibe treinta y siete por ciento de los votos, la de centro un treinta y cinco por ciento y la de izquierda el restante veintiocho por ciento. Si eso ocurriera hoy día en un sistema electoral como el de Puerto Rico, la candidata de derecha prevalecería con el treinta y siete por ciento de los votos, a pesar de que probablemente, un número considerable del veintiocho por ciento de los electores que votaron por la candidata de izquierda hubiesen votado por la candidata de centro de haber sabido que la candidata de derecha prevalecería. Por supuesto, algunos electores cuya candidata preferida era la de izquierda, anticipando una posible derrota, habrían decidido no votar en primera instancia por su candidata (sin saber que, en realidad, ésta tenía opciones reales de prevalecer); esto es, se hubiesen visto forzados a emitir un voto no sincero o estratégico. [efn_note]Veáse Bjørn Erik Rasch, Insincere Voting under the successive procedure, 158 PUBLIC CHOICE 499 (2014). [/efn_note]
La segunda vuelta electoral tiene el objetivo de evitar ese tipo de situaciones.[efn_note]Aníbal Pérez-Liñan, Evaluating Presidential Runoff Elections, 25 ELECTORAL STUDIES 129 (2016) 133, 135-136. [/efn_note] En un sistema con segunda vuelta, cada elector (en el ejemplo anterior) se hubiese sentido libre de votar inicialmente por su candidata de preferencia, pues sabría que de su candidata no resultar vencedora, tendría una oportunidad adicional de tratar de impedir el triunfo de lo que considera la peor opción. En un sistema con segunda vuelta electoral para la elección del primer ejecutivo, si el resultado hubiese sido el que describí inicialmente (en donde nadie obtuvo más del cincuenta por ciento de los votos),[efn_note]En algunos sistemas, la segunda vuelta electoral para la elección del primer ejecutivo solo se requiere si ninguno de los candidatos recibe un número de votos en la primera vuelta equivalente a un porcentaje que es menor al 50% de los votos, como es el caso de varios países en América Latina. Véase Daniel Chasquetti, Balotaje y Coaliciones en América Latina, 12 REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLíTICA 9 (2000). [/efn_note] entonces hubiese habido una segunda elección entre la candidata de derecha y la de centro. Entre la primera y segunda vuelta electoral usualmente habrá conversaciones entre los candidatos y frecuentemente surgirán alianzas o compromisos que llevarán a la candidata (o candidatas) que quedó eliminado en la primera vuelta a pedirle a sus seguidores que en la segunda vuelta voten por una candidata en particular. Siguiendo el ejemplo anterior, pudiera darse el caso que la candidata de izquierda y la de centro lleguen a un acuerdo en cuanto a la adopción de algunos aspectos del programa político de la primera, y que eso resulte en un llamado a los votantes de izquierda a que voten por la candidata de centro en la segunda vuelta. Pase lo que pase, sin embargo, el resultado de la segunda vuelta electoral será que la persona que al final prevalezca (en una elección entre dos candidatas) obtendrá más del cincuenta por ciento de los votos.
La segunda vuelta electoral sin duda tiene sus atractivos, pero también sus desventajas. Primero, requiere un período electoral largo y costoso. Segundo, puede resultar en compromisos que, más que responder a coincidencias ideológicas y de política pública, estén más bien dirigidos a garantizar puestos en el gobierno a los líderes del partido que no prevaleció y cuyos electores pueden potencialmente darle el triunfo a uno de los partidos todavía en contienda. Afortunadamente, hay una solución a estos problemas, a la cual a veces se le llama la segunda vuelta instantánea (generalmente conocida como IRV, por sus siglas en inglés). [efn_note]La segunda vuelta instantánea también puede aplicarse a la elección de los representantes de distrito en una legislatura. Por ejemplo, si en un distrito hay más de dos candidatos, lo electores tendrían el derecho de ordenar a todos los candidatos en orden de preferencia. Véase Michael E. Lewyn, Two Cheers for Instant Runoff Voting, 6 PHOENIX L. REV. 117 (2012). [/efn_note] En este sistema, solo hay una elección. Sin embargo, en vez de simplemente votar por un candidato, cada elector tiene el derecho a colocar a los candidatos en orden de preferencia. Por ejemplo, en la situación anterior, una votante de izquierda podría ordenar a los candidatos de la siguiente manera: candidata de izquierda (número 1), candidata de centro (número 2), y candidata de derecha (número 3). Al contarse los votos, si alguna de las candidatas obtiene más del cincuenta por ciento de los votos (es decir, si más de la mitad de los electores la identifican como su primera preferencia), dicha candidata prevalece. Si por el contrario, ocurre una situación como la que describí anteriormente, la candidata que llegó en la última posición quedaría eliminada y se contarían las segundas preferencias de sus votantes. [efn_note]En ese caso, si al sumarle las segundas preferencias de los votantes cuyo candidato preferido recibió la menor cantidad de votos ninguno de los otros candidatos obtiene más del cincuenta por ciento, se repite el proceso respecto a las segundas preferencias de los votantes cuyo candidato preferido llegó penúltimo en la elección, y luego del antepenúltimo, etcétera, hasta que un candidato reciba más de la mitad de los votos. [/efn_note] Esos votos se les sumarían, según corresponda, a las candidatas que llegaron primera y segunda, lo que produciría una mayoría de más del cincuenta por ciento a favor de una de ellas
La segunda vuelta instantánea, como la segunda vuelta tradicional, sirve para garantizar que el candidato que prevalezca recibirá más del cincuenta por ciento de los votos.[efn_note]Id. [/efn_note] Este es el método que se utiliza actualmente, por ejemplo, en las elecciones presidenciales de Irlanda. [efn_note]Véase Irish Presidential Elections Act, No. 28 (1993) (enmendada 2016). [/efn_note] La gran ventaja del mismo (aunque como todo método de selección, también tiene desventajas), [efn_note]Es un sistema complicado, tanto desde el punto de vista de los electores como desde el punto de vista del conteo de los votos. Además, en ocasiones produce resultados que, superficialmente, pueden parecer contra intuitivos. Por ejemplo, situaciones en las cuales, debido a la distribución de las primeras y segundas preferencias, un candidato que no hubiese cualificado para una segunda vuelta tradicional, resulta vencedor. Para distintas perspectivas en el contexto estadounidense, véase James P. Langan, Instant Runoff Voting: A Cure That Is Likely Worse than the Disease, 46 WILLIAM & MARY LAW REVIEW 1569 (2005); Brian P. Marron, One Person, One Vote, Several Elections: Instant Runoff Voting and the Constitution, 28 VERMONT LAW REVIEW 343 (2004). [/efn_note] a mi juicio, no es simplemente que se evitan los costos económicos de una segunda elección, sino que las alianzas y compromisos entre candidatos y partidos políticos tendrán que ocurrir antes de la elección. La segunda vuelta tradicional, por supuesto, promueve alianzas y compromisos entre partidos y movimientos políticos. Sin embargo, el contexto en el cual ocurren (el período entre la primera y la segunda elección), hace posible que dichas alianzas y compromisos sean más artificiales que genuinos. Es decir, que no se basen en coincidencias ideológicas y de política pública que surjan de los programas políticos de los partidos en cuestión, sino en la protección de intereses puramente electorales. Un ejemplo de lo anterior lo es un tercer o cuarto partido que, habiendo quedado fuera de la segunda vuelta, decida venderse al mejor postor, es decir, solicitarles a sus electores que voten por el Partido X pues es quien le ofrece más cargos en el nuevo gobierno. La segunda vuelta instantánea, por supuesto, no elimina por completo la posibilidad de que ese tipo de situación ocurra. Sin embargo, en la medida en que los partidos intentan recibir el mayor apoyo posible de grupos que van más allá de sus seguidores (es decir, de grupos que probablemente los identificarán como su segunda preferencia), se crean incentivos para que sus esfuerzos se dirijan a buscar puntos de coincidencias ideológicas con sus adversarios más cercanos.
C. La revocatoria de mandato y la adopción y derogación de leyes por iniciativa popular
Además de la representación proporcional y de la segunda vuelta electoral, una tercera propuesta que ha estado presente en el debate público ha sido la revocatoria de mandato por referéndum. Este mecanismo usualmente se activa por iniciativa popular: se reúne un número de firmas en favor de la revocación del mandato de un oficial electo, y se celebra un referéndum (municipal o nacional, según sea el caso) en donde se les pregunta a los electores si desean revocarle el mandato al oficial en cuestión. La revocatoria de mandato generalmente se asocia con el cargo de primer ejecutivo, pero, en teoría, puede aplicársele a todos los cargos públicos sujetos o no a elección. Es decir, alcaldes y senadores, entre otros. La idea es que estando siempre bajo la amenaza de quedar sometido a un referéndum revocatorio, el oficial en cuestión lo pensará dos veces antes de actuar de maneras que minen su credibilidad ante los electores. Este mecanismo no ha estado libre de críticas en Puerto Rico. Por ejemplo, durante el verano del 2019, el gobernador de Puerto Rico renunció a su puesto ante protestas masivas que así lo reclamaban. Un argumento que se ha presentado en contra del referéndum revocatorio es que, de este mecanismo haber existido en aquel momento, hubiese tomado mucho más tiempo forzar la salida del primer ejecutivo.
Una respuesta a esa objeción es que, de haber existido la posibilidad de un referéndum revocatorio, los actos que provocaron las propuestas masivas quizás no hubiesen ni siquiera ocurrido. Es decir, la disponibilidad de mecanismos de participación popular no solamente presenta oportunidades formales de intervención ciudadana directa en la toma de decisiones. Esta podría influir indirectamente y de manera positiva sobre la conducta de los oficiales públicos, quienes tendrán más razones para evitar el descontento popular más allá de la posibilidad de perder sus cargos en las próximas elecciones. Esta lógica también aplica a los últimos dos mecanismos a considerar: la iniciativa popular para la adopción de leyes y la iniciativa popular para su derogación. Actualmente en Puerto Rico, cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos, a través de un legislador, puede en teoría lograr que la legislatura considere o apruebe un proyecto de ley propuesto por algún ciudadano o grupo de ciudadanos. No obstante, la Constitución de 1952 no establece un proceso formal que les permita a los ciudadanos llamar a un referéndum vinculante referente a un proyecto de ley presentado por ellos mismos.
La iniciativa popular para la adopción de leyes busca precisamente permitir que eso ocurra. Similar a la antes examinada iniciativa popular para la reforma de la constitución, este mecanismo requiere la presentación de un número de firmas. Por ejemplo, un número equivalente al cinco por ciento del electorado en apoyo a un proyecto de ley redactado por el grupo que presente la iniciativa. De lograrse el número de firmas requerido y del proyecto cumplir con cualquier requisito de claridad o límite establecido por ley, [efn_note]Podría, por ejemplo, establecerse que el proyecto se someterá a un proceso de revisión judicial ex ante en donde se determine que el mismo es consistente con la constitución. [/efn_note] el gobierno viene obligado a llamar a un referéndum sobre su adopción. Del proyecto recibir el apoyo mayoritario de los votantes y de cumplirse cualquier requisito de participación mínima aplicable, [efn_note]Por ejemplo, podría establecerse que el resultado del referéndum solamente es vinculante si participa más del sesenta por ciento de los electores inscritos para votar. [/efn_note] el mismo se convierte en ley. Además, la constitución podría establecer que las leyes adoptadas a través de una iniciativa popular solamente pueden ser derogadas mediante referéndum o luego de celebrada una nueva elección. La iniciativa popular para la derogación de las leyes, como su nombre sugiere, funciona de manera similar, pero su objetivo es preguntar a la ciudadanía si desea que una ley ya existente, sea derogada. [efn_note]
Por ejemplo, la Constitución de Uruguay establece:
El veinticinco por ciento del total de inscriptos habilitados para votar, podrá interponer, dentro del año de su promulgación, el recurso de referéndum contra las leyes y ejercer el derecho de iniciativa ante el Poder Legislativo. Estos institutos no son aplicables con respecto a las leyes que establezcan tributos. Tampoco caben en los casos en que la iniciativa sea privativa del Poder Ejecutivo. Ambos institutos serán reglamentados por ley, dictada por mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara.
Constitución de la República Oriental del Uruguay, § III Capítulo III art. 79 (1967) (enmendada 1967).
[/efn_note]
III. Conclusión
En este
breve escrito se
identificaron algunas deficiencias, desde el punto de vista democrático, en el
ordenamiento establecido en la Constitución de 1952. A su vez, se presentaron una serie de propuestas para
remediarlas. Dichas propuestas fueron organizadas en dos categorías: reformas a
nivel de las leyes fundamentales y reformas a nivel de la gobernanza diaria. El
primer tipo de reformas incluye la adopción de mecanismos como la iniciativa
popular para la reforma constitucional y la posibilidad de ejercer el poder
constituyente a través de una asamblea convocada por la ciudadanía. El segundo
tipo de reformas incluye cambios a nuestro sistema electoral, cambios tales como la representación proporcional mixta y la segunda vuelta
instantánea; así como mecanismos dirigidos a
aumentar al control ciudadano sobre el ejercicio del poder político. Estas
reformas y mecanismos no solamente existen a nivel de la teoría constitucional,
sino que están presentes, en distintas modalidades, en los sistemas jurídicos
de diversas jurisdicciones. Su adopción alteraría radicalmente la manera en que
se ejerce el poder político en la isla, y podría representar un primer paso
hacia la construcción de una democracia en Puerto Rico.
*Profesor de Derecho, Universidad de Victoria en Wellington. Director del Centro de Derecho Público de Nueva Zelanda.
