COMENTARIO
Por: Jennifer Colón Rodríguez*
Introducción
La integración de las nuevas Tecnologías de Información y Comunicación (en adelante, “TICs”), en el sector público, impacta la manera en que los gobiernos establecen nuevos canales de comunicación y propician la participación ciudadana.[efn_note]Nota: En este artículo se utiliza la “a” para referirse a los géneros femenino, masculino y personas no binarias; excepto en las citas directas. [/efn_note] “Para los gobiernos, las TIC constituyen pilares fundamentales para la modernización y eficacia del Estado. Se supone que aportan transparencia al sector público y acercan a la sociedad civil a participar de las decisiones que le competen”.[efn_note]Bárbara I. Abadía Rexach & Manuel G. Avilés Santiago, Las TIC y el gobierno en Puerto Rico: Innovación, formación y educación, 4 Mediaciones 79, 82 (2006). [/efn_note] En el contexto de las democracias, la transparencia es responsabilidad de la clase política, “para permitir con ello, un acceso sin restricciones físicas, legales, tecnológicas, políticas o económicas a la información generada por la clase política desde la estructura de gobierno”.[efn_note]Juan José Barrios Barrios, Transparencia y democracia en América Latina: Las aportaciones de una relación a los procesos democratizadores de la región, 2002-2012, 49 (2014). [/efn_note] La transparencia no es una alternativa para los gobiernos, debido a que “en el conjunto de facultades y obligaciones de la clase política, contraídas con los ciudadanos gobernados, está la preservación, mantenimiento y fortalecimiento de las propias condiciones democráticas que les permitieron a ellos —clase política— convertirse en clase política gobernante”.[efn_note]Id. [/efn_note] Las TICs forman parte de la nueva oleada tecnológica para los gobiernos en la medida en que buscan fomentar la comunicación entre el Estado y los ciudadanos.[efn_note]Véase Abadía Rexach & Avilés Santiago, supra nota 2, en la pág. 82 (Describiendo las maneras en que las TIC facilitan todo tipo de comunicación). [/efn_note] En cambio, la ausencia de canales de comunicación e información violenta los principios de la democracia e impide a las sociedades participar activamente en los procesos políticos y fiscalizar las determinaciones de la clase política sobre el erario.
A nivel internacional, existen países que han adoptado agendas para implementar las TICs exitosamente. Canadá, por ejemplo, ha tomado la iniciativa de mejorar sus operaciones gubernamentales mediante la implementación de estas tecnologías. Este país tuvo como intención fomentar el e-Gobierno con miras a “otorgar el acceso a la información y el conocimiento a los individuos, sus comunidades, sus empresas e instituciones para que tuviesen la oportunidad de aprender, interactuar, realizar transacciones y desarrollar el potencial socioeconómico”.[efn_note]Gabriela Quintanilla Mendoza, Facetas del desarrollo y resultados del e-Gobierno en México y Canadá, 5 Norteamérica 37, 40 (2010). [/efn_note] Las políticas públicas implementadas en esta dirección han beneficiado al país en diferentes ámbitos; en tanto el e-Gobierno:
No s[o]lo se refiere al uso de las tecnologías de la información y la comunicación para brindar información y servicios en línea, sino también al cambio organizacional por medio del cual se realiza una modificación estructural, se reformulan los procesos y se capacita al personal en las innovaciones que conlleva, y así alcanzar la eficiencia. . . .[efn_note]Id. en la pág. 55. [/efn_note]
En Puerto Rico, la apertura de los canales de información y comunicación implica el reconocimiento del derecho constitucional de las comunidades a tener acceso a la información pública, derivado del derecho a la libertad de expresión consagrado en la Carta de Derechos de la Constitución de Puerto Rico.[efn_note]Soto v. Secretario de Justicia, 112 DPR 477, 485 (1982). [/efn_note] Sin embargo, a pesar de que las tecnologías se hacen cada vez más imprescindibles para fomentar la transparencia y la rendición de cuentas, así como facilitar el alcance de los servicios a los ciudadanos, el gobierno de Puerto Rico aún no alcanza estar a la par con los avances tecnológicos disponibles para mejorar la oferta de servicios a todos los sectores poblacionales. En Puerto Rico, implementar el e-Gobierno también ha sido propuesto como una medida para actualizar el gobierno al nuevo perfil de los ciudadanos y a las nuevas demandas. La Ley Núm. 151-2004, según enmendada, mejor conocida como Ley de gobierno electrónico entró en vigor para el año 2004 (en adelante, “Ley Núm. 151-2004”). Esta representa un esfuerzo de parte de la legislatura para implementar las TICs en Puerto Rico. No obstante, al presente la Ley Núm. 151-2004 no ha sido implementada eficientemente en el país. Ante este fracaso, la siguiente investigación se circunscribe a las experiencias de Canadá, país que ha dado pasos significativos hacia la democracia digital. De la experiencia de Canadá para la implementación de las TICs se han identificado cinco buenas prácticas. A partir de la implementación de estas por el gobierno canadiense, el análisis a continuación se circunscribe a identificar en qué medida la Ley Núm. 151-2004, según enmendada, las contempla y señala las áreas de la ley que a mi juicio se deben mejorar.
I. El e-Gobierno como aspiración social
Inicialmente, es importante hacer la distinción entre los conceptos TICs, gobierno electrónico y democracia digital. En términos muy generales, se anticipa que la democracia digital es la meta, que queda supeditada a la implementación del gobierno electrónico —e-Gobierno— mediante el uso de las tecnologías de la información y la comunicación —las TICs—. Aunque para algunas estudiosas del tema, el e-Gobierno y la democracia digital “son dos procesos que no tienen necesariamente que ir en paralelo (como sucede en los países no democráticos); y . . . a veces se da por sentado que surgen a la vez y se refuerzan entre sí”.[efn_note]Elena García Guitián, Democracia digital. Discursos sobre participación ciudadana y TIC, 173 REVISTA DE ESTUDIOS POLÍTICOS 169, 175 (2016). [/efn_note]
Según Francisco Javier Durán Ruiz las TICs son “herramientas de comunicación [que]constituyen medios eficaces para todas las fases del proceso participativo de difusión de información y conocimiento, consultas, deliberación, posicionamiento, etc., y también constituyen un instrumento para la realización del voto como fórmula democrática”.[efn_note]Francisco Javier Durán Ruiz, Retos y oportunidades de la administración y el gobierno electrónicos: Derecho a las TIC y alfabetización digital, 10 Revista del Instituto de Estudios en Educación Universidad del Norte 104, 107 (2009). [/efn_note] En cambio, Freeden y Quirke definen las TICs como aquellas tecnologías que pueden aportar “un cambio en la cultura organizativa que favorezca la recepción de información por parte de los gestores políticos y mejore su receptividad y capacidad de respuesta”.[efn_note]Id. en la pág. 176. [/efn_note] De modo que, según la ideología de la modernización del sector público, propuesta por Kampen y Snijkers, persiste “la creencia en que las tecnologías pueden resolver los problemas que son inherentes a las democracias representativas”.[efn_note]Id. en la pág. 178. [/efn_note]
La implementación efectiva de las TICs se vincula, a la luz de la premisa anterior, con la puesta en marcha del gobierno electrónico. Existen varias definiciones para el concepto de gobierno electrónico. Eugenio Rivera Urrutia, profesor de Gobierno y Gerencia Pública, articula esta idea con las siguientes expresiones:
[E]l gobierno electrónico constituye una nueva manera de organizar la gestión pública para aumentar la eficiencia, transparencia, accesibilidad y capacidad de respuesta a los ciudadanos a través de un uso intensivo y estratégico de las tecnologías de la información y comunicaciones, tanto en la gestión interna del sector público como en sus relaciones diarias con ciudadanos y usuarios de los servicios públicos.[efn_note]Eugenio Rivera Urrutia, Concepto y problemas de la construcción del gobierno, 15 Gestión y Política Pública 259, 263 (2006). [/efn_note]
Bajo estas condiciones idóneas se cultiva la democracia digital, que de acuerdo con la ideología de la modernización del sector público de Kampen y Snijkers, “aparece así como un contenedor que recoge todas las posibles formas de reforma gubernamental que van desde la celebración de referendos y formas de democracia directa al gobierno proactivo”.[efn_note]García Guitián, supra nota 9, en la pág. 178. [/efn_note] En otras palabras, la democracia digital —e-Democracia— es potencialmente reforzada una vez se implementa el e-Gobierno.[efn_note]Véase Rivera Urrutia supra nota 13, en las págs. 263-64. [/efn_note]
II. Las experiencias con las TICs desde Canadá
Desde el 1997, Canadá se ha movilizado para implementar el e-Gobierno a través de las TICs.[efn_note]Quintanilla Mendoza, supra nota 6, en la pág. 40. [/efn_note] En el transcurso, este país ha dado pasos que sirven de ejemplo a otras naciones sobre qué medidas han resultado efectivas y cuáles han resultado insuficientes para lograr implementar el e-Gobierno. Aunque al principio la implementación del e-Gobierno fue onerosa, los resultados a nivel administrativo, tales como la reducción de los costos de la administración y de la prestación de servicios, justifican la inversión.[efn_note]Id. en las págs. 44-45. [/efn_note] Inicialmente el país se encargó de garantizar que tanto las personas en el área rural como las del área urbana tuvieran acceso o conexión a la internet.[efn_note]Id. en la pág. 40. [/efn_note] Luego se procedió a integrar los sitios web y los servicios electrónicos de todos los departamentos, agencias y corporaciones.[efn_note]Id. en la pág. 43. [/efn_note] Además, se encargaron de crear un marco jurídico para regir el e-Gobierno.[efn_note]Id. en las págs. 43-44. [/efn_note] Entre los grandes logros alcanzados, Canadá mejoró los canales de comunicación entre el gobierno y los ciudadanos al reducir la brecha digital y lograr crear una red intergubernamental funcional para la prestación de servicios de calidad en línea.[efn_note]Id. en la pág. 39. [/efn_note]
Quintanilla, aludiendo a Chabrow, describe el e-Gobierno de Canadá de la siguiente manera:
En Canadá regularmente se consulta a ciudadanos, usuarios y empresas sobre sus posturas y necesidades, lo que además beneficia la participación en los asuntos públicos. [Además, l]a red de servicios de Canadá permite a un usuario acceder a un servicio o trámite sin importar si es de carácter federal o local y realizarlo en línea. Por ejemplo, los canadienses pueden obtener información y los permisos necesarios para empezar un negocio, de autoridades locales, provinciales y federales, desde un mismo portal.[efn_note]Id. en la pág. 52 (énfasis suplido). [/efn_note]
A. Buenas prácticas en la implementación de las TICs en Canadá
A raíz de las experiencias de Canadá, brevemente descritas, se identificaron cinco fortalezas en la implementación de las TICs, que se enumeran y definen a continuación:
- Reducción de la brecha digital para extender el uso de banda ancha de gran velocidad. Garantizar el acceso a la información y servicios gubernamentales en la internet a todos los sectores, urbano y rural. “La banda ancha permite el acceso a Internet y a los servicios, y ofrece velocidades significativamente más altas que las que se obtienen por servicios de internet por marcación”.[efn_note]Id. en la pág. 40. [/efn_note]
- Implementación de una red intergubernamental. “[A]cceso integrado horizontal de todas las ramas y niveles de gobierno a través de un sitio web o centros de acceso telefónico . . .”.[efn_note]Id. en la pág. 43. [/efn_note]
- Estandarización y organización de todos los sitios web para todos los departamentos, agencias y corporaciones. “[S]istematizar la captura, organización y distribución de información . . . otorgar servicios en línea a ciudadanos, usuarios y empresas; integrar y desarrollar servicios para accesibilidad, seguridad y calidad”. [efn_note]Id. en la pág. 51. [/efn_note]
- Creación de un marco jurídico y regulatorio para regir el comportamiento del e-Gobierno. “[O]frece[r]un canal seguro de infraestructura de apoyo para la entrega segura de servicios . . . [y]protege[r]la intimidad de las personas con respecto a la recopilación, uso y divulgación de la información personal en poder de una institución del gobierno federal”.[efn_note]Id. en las págs. 43-44. [/efn_note]
- Accesibilidad de la infraestructura de la información y el conocimiento a todos los habitantes.“[O]torgar el acceso a la información y el conocimiento [sobre los medios electrónicos]a los individuos, sus comunidades, sus empresas e instituciones para que . . . [tengan]la oportunidad de aprender, interactuar, realizar transacciones y desarrollar el potencial socioeconómico”.[efn_note]Id. en la pág. 40. [/efn_note]
III. Evaluación de las buenas prácticas en la Ley de gobierno electrónico en Puerto Rico
A. ¿Contempla la Ley Núm. 151-2004 las buenas prácticas para la implementación de las TICs en Puerto Rico?
La Ley Núm. 151-2004, según enmendada por la Ley 75-2019, establece los parámetros para que la Puerto Rico Innovation and Technology Service administre los sistemas de información e implemente las normas y procedimientos relativos al uso de las tecnologías de la información a nivel gubernamental.[efn_note]Ley de gobierno electrónico en Puerto Rico, Ley Núm. 151-2004, 3 LPRA § 992 (2017 & Supl. 2020). [/efn_note] A la vez, faculta a la Puerto Rico Innovation and Technology Service para ofrecer asesoramiento a las agencias, actualizar y desarrollar las transacciones gubernamentales electrónicas y asegurar el funcionamiento correcto de las mismas.[efn_note]Id. [/efn_note] Tiene como política pública la incorporación al quehacer gubernamental de las tecnologías de la información. Entre los deberes de la agencia se encuentra, específicamente, integrar estas tecnologías en la prestación de “servicios a los ciudadanos, compras y subastas, orientación y divulgación sobre temas de interés social, cultural y económico para los ciudadanos. . .”.[efn_note]Id. § 995 (c). [/efn_note] El marco jurídico rige el comportamiento del e-Gobierno, en tanto, plantea que:
[L]os ciudadanos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico tendrán derecho a que los servicios gubernamentales que se ofrezcan por medios electrónicos se brinden de manera armonizada con las disposiciones aplicables relativas a la protección de la privacidad, seguridad de la información, políticas de disponibilidad de información y garantías de acceso a las personas con impedimentos.[efn_note]Id. § 998. [/efn_note]
Esto cumple con lo estipulado en la buena práctica número cuatro: Creación de un marco jurídico y regulatorio para regir el comportamiento del e-Gobierno.
En cuanto a la buena práctica número uno, Reducción de la brecha digital para extender el uso de banda ancha de gran velocidad, la Ley Núm. 151-2004 no alude a esta práctica en la exposición de motivos, ni en el cuerpo de la Ley. Aunque se acerca al propósito, la ley se limita a sugerir que la Puerto Rico Innovation and Technology Service deberá:
Considerar el impacto del desarrollo de estos servicios en personas que no tienen acceso a Internet y llevar a cabo los esfuerzos necesarios, mediante programas y alianzas con el sector privado y con organizaciones sin fines de lucro, para asegurar que todos los sectores de la sociedad logren acceso a los mismos.[efn_note]Id. § 995 (f). [/efn_note]
Sobre la segunda buena práctica: Implementación de una red intergubernamental; los acuerdos en los que interactúan las agencias, así como las asociaciones público-privadas en la implementación de una red intergubernamental, es una consideración explícita que se resume en la ley de la siguiente manera:
Las iniciativas están dirigidas a beneficiar la relación del gobierno con ciudadanos y empresas, las relaciones intergubernamentales y a promover la toma de decisiones informadas a la hora de establecer política pública. . . . Se persigue entablar una dinámica intergubernamental que potencie al máximo los beneficios correspondientes a los adelantos en las tecnologías de la información y que resulte en relaciones interagenciales más cordiales, convenientes, transparentes y menos costosas.[efn_note]Exposición de motivos, Ley de gobierno electrónico en Puerto Rico, Ley Núm. 151-2004, 2004 LPR 994-95. [/efn_note]
Por otro lado, la tercera buena práctica: Estandarización y organización de todos los sitios web para todos los departamentos, agencias y corporaciones tiene como propósito uniformar las páginas web de cada una de estas, de modo que se facilite el uso y manejo de las plataformas para la otorgación de servicios en línea a los ciudadanos, usuarios y empresas. La Ley Núm. 151-2004 no cumple con esta buena práctica. De manera somera se acerca un poco a la intención de esta buena práctica al indicar que la Puerto Rico Innovation and Technology Service deberá, “[p]roveer servicios de apoyo técnico, de almacenamiento de datos y de acceso a Internet a las agencias gubernamentales”.[efn_note]3 LPRA § 993 (l) (2017 & Supl. 2020). [/efn_note] En adelante, la ley indica que esta entidad deberá “[d]esplegar una página electrónica que contenga la información necesaria para que los ciudadanos puedan conocer su misión, los servicios que ofrecen, la localización geográfica de las oficinas, sus horarios y números de teléfono, que deberá estar conectada al portal principal del Gobierno de Puerto Rico . . .”.[efn_note]Id. § 995 (a). [/efn_note]
Finalmente, la Ley Núm. 151-2004 incluye el componente de la educación a la ciudadanía, contemplado en la quinta buena práctica: Accesibilidad de la infraestructura de la información y el conocimiento a todos los habitantes. La ley expone que, “[l]a Puerto Rico Innovation and Technology Service estará obligada a desarrollar campañas de orientación a través de los distintos medios, mediante las cuales le informará a la ciudadanía sobre los servicios disponibles a través del Gobierno Electrónico, las ventajas que conllevan y la manera en que pueden utilizarlos.”[efn_note]Id. § 996. [/efn_note]
B. Áreas por mejorar en la Ley Núm. 151-2004
En aras de consolidar la legislación vigente en Puerto Rico con las buenas prácticas para la implementación del e-Gobierno, se desprenden de la lectura y el análisis de esta legislación algunas deficiencias que ya he adelantado. Puntualmente, la Ley Núm. 151-2004 no muestra esfuerzos por garantizar la habilitación de espacios que propicien el acceso a la Internet de banda ancha para atender la brecha digital de las comunidades y garantizar que los sectores más desaventajados tengan acceso al e-Gobierno. Tampoco contempla la creación de una red consolidada de carácter gubernamental, por lo que no se favorece la existencia de un sistema uniforme entre las agencias para ofrecer eficientemente los servicios de manera electrónica. Las expresiones que facultan a la Puerto Rico Innovation and Technology Service para “[e]valuar y asesorar, de acuerdo con los criterios previamente adoptados, los sistemas de procesamiento electrónico e interconexión del Gobierno de manera que los mismos propicien, faciliten y agilicen los procesos interagenciales”,[efn_note]Id. § 993. [/efn_note] no son explícitas en cuanto a una interconexión en el diseño y el “software” de las páginas web de los departamentos, las agencias y las corporaciones para el beneficio de las ciudadanas. Finalmente, la ley no incorpora la ejecución de prácticas que garanticen la participación ciudadana como pilar en los procesos dirigidos a implementar las TICs, con el fin ulterior de avanzar hacia la democracia digital.
Conclusión
Las TICs son las herramientas para implementar el gobierno electrónico y así alcanzar la democracia digital. Por consiguiente, las TICs no pueden ser concebidas como un fin, sino como un medio. Así lo refleja la experiencia exitosa de Canadá con la implementación del e-Gobierno a través de las TICs. El fin último debe ser movilizar a las sociedades hacia la democracia digital, meta que resulta posible en la medida en que se garantiza la participación ciudadana en los procesos políticos. La Ley Núm. 151-2004, según enmendada, no plantea como aspiración expresa encaminar a Puerto Rico a través de las TICs hacia la democracia digital. Esta es una seria deficiencia que difícilmente podrá ser subsanada si la clase política no procura que el país cuente con banda ancha. A través de la banda ancha se “permite el acceso a Internet y a los servicios, y [se]ofrece velocidades significativamente más altas que las que se obtienen por servicios de internet por marcación”.[efn_note]Quintanilla Mendoza, supra nota 6, en la pág. 40. [/efn_note] Si se desea digitalizar todos los servicios, es medular que el gobierno, tal cual lo hizo Canadá, se asegure que cada persona, independientemente de la zona geográfica en la que resida, cuente con las condiciones para acceder a los servicios del gobierno digitalizado. De lo contrario, la iniciativa no propende a la democracia digital, sino a la creación de “una élite política (medios, blogeros, partidos, expertos)”,[efn_note]García Guitián, supra nota 9, en la pág. 190. [/efn_note] con acceso y dominio de las plataformas digitales.
Como bien anticipa García, los resultados que puedan tener las TICs dependen en última instancia de la “visión normativa de partida”.[efn_note]Id. [/efn_note] Canadá, por ejemplo, que despunta entre los países que mejor han implementado las TICs, ha priorizado en su agenda la participación ciudadana como estrategia para mejorar la calidad de los servicios gubernamentales. En concordancia con la experiencia de Canadá, “autores como Bruns . . . subrayan que la democracia digital debe centrarse en fomentar la participación activa de los ciudadanos en la discusión sobre cuestiones y políticas públicas, así como en la organización de actividades comunales e iniciativas para abordarlas a través de los distintos medios digitales”.[efn_note]Id. en la pág. 185. [/efn_note]
De las cinco buenas prácticas en la implementación de las TICs en Canadá, a saber: Reducción de la brecha digital para extender el uso de banda ancha de gran velocidad; Implementación de una red intergubernamental; Estandarización y organización de todos los sitios web para todos los departamentos, agencias y corporaciones; Creación de un marco jurídico y regulatorio para regir el comportamiento del e-Gobierno; y Accesibilidad de la infraestructura de la información y el conocimiento a todos los habitantes, el texto de la Ley Núm. 151-2004, según enmendada, adolece de disposiciones que cumplan con la Reducción de la brecha digital para extender el uso de banda ancha de gran velocidad y con la Estandarización y organización de todos los sitios web para todos los departamentos, agencias y corporaciones. Según anticipado, desatender la brecha digital a través de la banda ancha tiene serias consecuencias de desigualdad de acceso a la información y participación; mientras la falta de estandarización dificulta el uso de los servicios gubernamentales en línea.[efn_note]Quintanilla Mendoza, supra nota 6, en la pág. 43. [/efn_note] Resulta imperante integrar al texto de la ley, principalmente, una disposición que aluda a la banda ancha como mecanismo para garantizar la efectividad de las TICs en Puerto Rico. Del mismo modo, es imprescindible que el texto de la ley aluda a la participación ciudadana como meta principal. Al presente, la lectura de la Ley Núm. 151-2004 denota una “visión normativa de partida”,[efn_note]García Guitián, supra nota 9, en la pág. 190. [/efn_note] enfocada en las TICs como un fin ulterior y no como un medio para alcanzar la meta por excelencia, la democracia digital para Puerto Rico.
*Estudiante de cuarto año del grado conjunto entre la Escuela Graduada de Administración Pública Roberto Sánchez Vilella y laEscuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico (UPR); funge como Redactora de la Revista Jurídica In Rev, Volumen XC.
