Comentario
Por: Joel Andrews Cosme Morales*
Introducción
El Derecho puertorriqueño es uno sumamente legislado. El Poder Ejecutivo, cuyo deber es ejecutar esa legislación aprobada por el Poder Legislativo, cuenta con agencias administrativas para promover la política pública esbozada en los estatutos. En ese sentido, el ordenamiento jurídico permitió que el Poder Legislativo le delegase a las agencias administrativas la facultad de reglamentar para implantar la ley.[1] Para ello, es necesario que se delegue tal poder de manera inteligible.[2] El Tribunal Supremo de Puerto Rico enunció en López v. Junta de Planificación que “la Legislatura no puede delegar poderes arbitrarios e ilimitados a los organismos administrativos”,[3] es decir, “[l]a ley debe contener siempre normas adecuadas que sirvan de guía y que limiten el uso del poder delegado, ya sea éste el de promulgar reglamentos con fuerza de ley (rule-making) o el de resolver controversias específicas a la luz de hechos concretos (adjudication)”.[4] Por tanto, “la delegación de poderes puede hacerse constitucionalmente a base de normas amplias y generales”.[5] Así mismo aclaró que:
[N]o es indispensable que la ley fije normas detalladas y minuciosas. Dadas las condiciones sociales y económicas modernas, (1) la Legislatura no puede considerar los detalles de los programas de gobierno: su función esencial es la de establecer pautas generales y si tratase de intervenir en los detalles no podría desempeñarla a cabalidad; (2) con frecuencia es preciso desarrollar programas que exigen la supervisión constante, el conocimiento técnico y la experiencia especializada de organismos administrativos; y (3) siempre resulta esencial para la realización efectiva de esos programas conceder un amplio margen de discreción a dichos organismos.[6]
En vista de lo anterior, el poder de reglamentación en Puerto Rico se encuentra regulado por la Ley de procedimiento administrativo uniforme del Gobierno de Puerto Rico (en adelante, “LPAU”).[7] En particular, regula la figura jurídica objeto de estos breves comentarios: la reglamentación conjunta. La sección 2.18 de la LPAU sobre reglamentos conjuntos dispone lo siguiente:
Dos o más agencias podrán aprobar reglamentos en conjunto, al amparo de las leyes que respectivamente administran, en aquellos casos en que el servicio a la ciudadanía lo amerite. Los jefes de agencia concernidos designarán en conjunto al funcionario examinador, o panel examinador, que estará a cargo del procedimiento de reglamentación, el que rendirá un solo informe dirigido a todos los jefes de agencia concernidos.[8]
A continuación, comentaremos lo dispuesto en la sección 2.18 de la LPAU y su intersección con otras figuras como la impugnación de su faz de estos tipos de reglamentos. El objetivo de estos apuntes es aportar al debate que ha surgido en cuanto a la validez de ciertos reglamentos conjuntos en nuestro ordenamiento jurídico. A modo de preámbulo, discutiremos brevemente algunas notas sobre los cánones de hermenéutica dado que al momento de analizar y entender lo regulado en la LPAU es necesario interpretar el significado de las palabras.
I. Breves apuntes sobre interpretación estatutaria
El ordenamiento jurídico puertorriqueño tiene un mantra que se repite sin cesar: el nombre no hace la cosa.[9] No obstante, este comentario se ha centrado en lo que la LPAU denomina como “reglamento conjunto” y para ello es necesario entender el sentido de las palabras que componen el término a la luz de nuestros cánones de hermenéutica. El artículo 22 del Código Civil de 2020 dispone lo siguiente en cuanto al significado de las palabras: “[l]as palabras de la ley se entienden generalmente por su significado usual y corriente, sin atender demasiado al rigor de las reglas gramaticales, sino al uso general y popular de las voces; pero cuando el legislador las ha definido expresamente, se les da su significado legal”.[10] Asimismo, el artículo 24 de dicho cuerpo dispone lo siguiente sobre los términos técnicos: “[l]os términos utilizados en las ciencias y en las artes se interpretan según el significado y la acepción admitida por los peritos o maestros en la ciencia, el arte o profesión a la cual se refieren”.[11]
Mientras que el significado ordinario es el usual y corriente que le dan las personas a las palabras, es decir, el uso general y popular de las voces; el significado estatutario es aquel que la Asamblea Legislativa ha definido expresamente. Esta relación entre el significado ordinario y el estatutario se puede vislumbrar de la siguiente manera: en ausencia de definición estatutaria, se usará la definición ordinaria. Además, según el Tribunal Supremo de Puerto Rico, “[s]i el estatuto no contiene una definición del término en controversia . . . éste debe entenderse en el sentido ordinario y usual que se le asigna, tomando en consideración que la interpretación judicial debe realizarse con fines socialmente útiles”.[12]
El significado ordinario es aquel sentido de la palabra, o frase,[13] que puede entender el sujeto receptor del significado. En el contexto jurídico, el receptor del significado ordinario del estatuto es el conjunto de personas que están sujetas a la norma jurídica. En vista de lo anterior, puede surgir un dilema de interpretación al atribuirle un significado a un término legal por medio del uso de las palabras o frases ordinarias. Esto se debe a que las palabras pueden tener más de un sentido significativo. La realidad lingüística es que las palabras en el ordenamiento jurídico son unidades polisémicas que se canalizan, en el campo del Derecho, por el sujeto que tenga la hegemonía del discurso jurídico positivista.[14]
Para conocer el significado ordinario de una palabra contenida en una disposición legal, es recomendable utilizar diccionarios de la época contemporánea al momento en que se legisló. En ese sentido, el diccionario constituye “la fuente más confiable para determinar el significado de una palabra, pues se presume que el legislador lo ha utilizado”.[15] El Tribunal Supremo explicó que “como técnica analítica judicial, de ordinario acudimos al diccionario como fuente confiable para determinar el significado de una palabra”.[16] Es decir, se recurre “al diccionario como fuente confiable para determinar el significado de una palabra, presumiendo que el legislador lo conoce”,[17] pero “si del trasfondo e historial legislativo del lenguaje que se interpreta surge que el legislador pretendió usar determinada palabra o frase queriendo describir algo distinto de lo que apunta el diccionario, debe prevalecer ese sentido distinto”.[18]
Por el otro lado, el significado estatutario es aquel que específicamente dicta la Asamblea Legislativa por medio de ley. De esta manera, si el ente legislativo define x como z, cada vez que veamos z estaremos ante x. Es decir, la definición estatutaria no necesariamente debe corresponder a la definición ordinaria. Ahora bien, si no existe una definición estatutaria, se podrá adoptar el significado ordinario y, como hemos mencionado, “[p]ara determinar dicho significado, es apropiado acudir a las definiciones provistas por los diccionarios”.[19]
Cabe resaltar que una vez se defina una palabra estatutariamente la definición se interpretará, si así surge del contexto, por su significado ordinario, a menos que la definición en sí misma sea estatutaria. De la misma forma, se encuentra el significado técnico-jurídico. El Derecho se compone de términos con significados técnico-jurídicos que se utilizan para expresar una cosa o idea específica en un contexto legal. Estas palabras son importantes porque comunican conceptos legales específicos, en lugar de ideas generales. Ejemplo de este tipo de palabras o frases pueden ser las figuras de “una persona prudente y razonable”, el “interés óptimo del menor” o “debido proceso de ley”. Estamos ante palabras que en conjunto contienen un profundo y puntual significado en el mundo del Derecho. Por último, tenemos los significados técnico-especiales. En este caso, estamos ante conceptos que escapan la definición ordinaria de un diccionario y que son específicos a un campo del conocimiento.
II. Reglamentación de acuerdo con la LPAU
A. Aprobación de reglamentos de acuerdo con la LPAU
El procedimiento para la reglamentación de las agencias que se rigen por la LPAU se encuentra recogido en el capítulo II del mencionado cuerpo de normas. A modo de resumen, expondremos unos trazos generales de los aspectos procesales relacionados con la promulgación de un reglamento. En primer lugar, explicaremos el deber de notificación, la posibilidad de participación ciudadana y su correspondiente aprobación.
La sección 2.1 de la LPAU establece lo siguiente:
- Cuando una agencia desee adoptar, enmendar o derogar un reglamento, deberá notificarlo a la ciudadanía.[20]
- Esa notificación se hará por medio de un anuncio en español e inglés en al menos un periódico de circulación general y en internet.[21]
- Si esa actuación reglamentaria afecta a una comunidad en particular, el ente promulgador deberá notificar por medio de un periódico regional y un anuncio de radio su intención de adoptar, enmendar o derogar un reglamento.[22]
- El anuncio deberá exponer:
- Un resumen o explicación breve de los propósitos de la propuesta reglamentaria;[23]
- Una cita de la adopción legal que autoriza dicha adopción, enmienda o derogación;[24]
- “[L]a forma, el sitio, los días y las horas en que se podrán someter comentarios por escrito o por correo electrónico o solicitar por escrito una vista oral sobre la propuesta acción con los fundamentos que a juicio del solicitante hagan necesaria la concesión de dicha vista oral”;[25]
- Lugar físico y dirección electrónica donde se encontrará el texto reglamentario a promulgarse;[26]
- “El aviso publicado en el periódico contendrá, además, la dirección electrónica de la página donde la agencia haya elegido publicar el aviso en la Red y el texto completo de la regla o reglamento”.[27]
Una vez notificada la intención de reglamentar, se le provee a la ciudadanía la oportunidad de someter sus impresiones dentro de un término de treinta días desde que se publicó el aviso.[28] Esto es fundamental en el desarrollo reglamentario, dado que laexponer sus puntos de vista sobre la pertinencia o impertinencia de lo que se pretende reglamentar. Una vez se obtiene ese insumo popular, la agencia podrá enmendar el reglamento de conformidad con su pericia y lo expuesto por los ciudadanos que participaron. Por otro lado, cuando el reglamento se adopte, debe contener en su texto lo siguiente:
(a) Una cita de la disposición legal que autoriza su adopción o enmienda;
(b) una explicación breve y concisa de sus propósitos o de las razones para su adopción o enmienda que incluya un resumen ejecutivo disponiendo de forma clara y precisa el propósito, la justificación y los costos y beneficios de la reglamentación propuesta;
(c) una referencia a todas las reglas o reglamentos que se enmienden, deroguen o suspendan mediante su adopción;
(d) la fecha de su aprobación; y
(e) la fecha de vigencia.[29]
De lo anterior, es necesario destacar el requisito de la cita de la disposición legal que autoriza su adopción o enmienda. Esta disposición expone claramente de dónde proviene la autoridad jurídica para la promulgación del reglamento. Esto es vital porque va atado al principio de delegación de poderes. Es decir, el reglamento debe de señalar con precisión el estatuto que le permite advenir a la vida jurídica. De esta manera, la ciudadanía puede revisar si, de acuerdo con la cita de la disposición legal, realmente está ante una verdadera delegación del poder de reglamentar o ante una actuación extralimitada de la agencia administrativa.
B. Reglamentos conjuntos
La sección 2.18 se compone simplemente de dos oraciones. La primera establece que “[d]os o más agencias podrán aprobar reglamentos en conjunto, al amparo de las leyes que respectivamente administran, en aquellos casos en que el servicio a la ciudadanía lo amerite”.[30] En síntesis, dos o más agencias pueden combinar su autoridad reglamentaria para aprobar un reglamento de manera conjunta. Es decir, la autoridad legal de este tipo de reglamento no proviene de una sola fuente, sino de dos o más fuentes normativas o delegaciones de la Asamblea Legislativa. En ese sentido, cuando se establece que un reglamento es conjunto, se debe analizar según la cláusula que dispone que las agencias aprobarán los reglamentos “al amparo de las leyes que respectivamente administran”.[31]
Lo anterior es crucial para determinar si estamos realmente ante un reglamento conjunto al amparo de la LPAU. Como cuestión de realidad, al estudiar un reglamento conjunto es necesario establecer si el mismo emana de dos fuentes o autorizaciones legales independientes. Por ejemplo, si reglamento X se promulgó al amparo de la ley orgánica de agencia A y de la ley orgánica de agencia B, estamos ante un reglamento conjunto de conformidad con la sección 2.18 de la LPAU. Distinto es si el reglamento se promulga con la ayuda o asistencia de otras agencias, pero la autoridad o delegación proviene exclusivamente de una.
En otras palabras, pueden existir reglamentos que surjan al amparo de una sola fuente legislativa, pero que se hayan nutrido del insumo y colaboración de múltiples agencias administrativas. Para propósitos de la LPAU, estaríamos ante un reglamento que no se puede denominar conjunto, dado que la participación colectiva de varias agencias no se efectuó “al amparo de las leyes que respectivamente administran”.[32]
La segunda oración de la sección 2.18 establece que “[l]os jefes de agencia concernidos designarán en conjunto al funcionario examinador, o panel examinador, que estará a cargo del procedimiento de reglamentación, el que rendirá un solo informe dirigido a todos los jefes de agencia concernidos”.[33] Esta es una norma procesal que tiene el objetivo de simplificar el procedimiento de reglamentación dispuesto en el inciso anterior. En ese sentido, los secretarios que vayan a reglamentar en conjunto pueden designar a una persona o grupo de personas que dirijan el procedimiento de reglamentación y rindan un informe de tal procedimiento.
III. Impugnación de su faz de un reglamento conjunto
La sección 2.7 regula la nulidad de las reglas o reglamentos y el término para radicar la acción de impugnación de su faz.[34] En síntesis, el ordenamiento jurídico permite impugnar un reglamento administrativo por dos vías: la impugnación de su faz o por su aplicación. En lo pertinente al comentario de marras, nos centraremos en la impugnación de su faz. En particular, la sección 2.7 establece:
(a) Una regla o reglamento aprobado después de la fecha de efectividad de esta ley será nulo si no cumpliera sustancialmente con las disposiciones de este capítulo.
(b) Cualquier acción para impugnar la validez de su faz de una regla o reglamento por el incumplimiento de las disposiciones de este capítulo deberá iniciarse en el Tribunal de Apelaciones dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. La competencia sobre la acción corresponderá a la región judicial donde esté ubicado el domicilio del recurrente.[35]
Cuando una persona intenta impugnar un reglamento, ya sea conjunto o no conjunto, porque la agencia o agencias no cumplieron sustancialmente con las disposiciones de la LPAU, dentro de los treinta días a partir de su vigencia, esta debe presentar la correspondiente impugnación de su faz en el Tribunal de Apelaciones. La acción se debe incluir como parte a la agencia que promulgó el reglamento. De esta manera, la sección 2.7 de la LPAU le otorga una legitimación activa estatutaria a aquella persona que entienda que no se haya cumplido con lo dispuesto en la precitada legislación o, en palabras del Tribunal Supremo, que “alegue el incumplimiento con las garantías procesales de la propia ley”.[36]
Como hemos mencionado, la agencia que promulgó el reglamento es parte indispensable. Esto se debe a la Regla 16.1 de Procedimiento Civil que dispone que “[l]as personas que tengan un interés común sin cuya presencia no pueda adjudicarse la controversia, se harán partes y se acumularán como demandantes o demandadas, según corresponda”.[37] Esta protección tiene dos vertientes: (1) la protección constitucional a que una persona no sea privada de su libertad o propiedad sin el debido proceso de ley (que es inaplicable en el contexto de las agencias), y (2) la sentencia emitida estaría incompleta sin la presencia de esa parte en el procedimiento.[38]
Más importante aún, en el caso de la impugnación de su faz, no se podría atender la revisión del reglamento sin la presencia de la agencia que lo promulgó, dado que el interés del departamento o agencia se vería seriamente afectado.[39] En otras palabras, la ausencia de la agencia como parte en un procedimiento de impugnación reglamentaria de su faz privaría al Tribunal de Apelaciones de jurisdicción y el recurso tendría que ser desestimado.[40]
El Tribunal Supremo de Puerto Rico expuso lo siguiente sobre la doctrina de parte indispensable en Romero v. S.L.G. Reyes:
Los tratadistas son contestes en que la interpretación de esta regla requiere de un enfoque pragmático, es decir, requiere de una [evaluación individual a la luz de las circunstancias particulares] que se presentan y no de una fórmula rígida para determinar su aplicación. Por lo tanto, los tribunales tienen que hacer un juicioso análisis que considere la determinación de los derechos de un ausente y las consecuencias de no ser unido como parte en el procedimiento. Es importante determinar si el tribunal podrá hacer justicia y conceder un remedio final y completo sin afectar los intereses del ausente.[41]
A la luz de lo anterior, la conclusión forzosa es que la impugnación de su faz de un reglamento conjunto otorgado bajo la LPAU debe incluir como parte a las agencias que lo promulgaron al amparo de sus respectivas leyes. Es decir, cuando se trate de impugnar un reglamento administrativo que se promulgó al amparo de dos o más legislaciones de dos o más agencias, entonces todas esas agencias son partes indispensables y deben ser oídas por el Poder Judicial antes de que se emita un dictamen. Por otro lado, no es parte indispensable aquella agencia que colaboró en el desarrollo de un reglamento administrativo que se promulgó al amparo de la autoridad legal de otra agencia. A pesar de que el esfuerzo conjunto de las agencias culminó en un reglamento, solamente es parte indispensable la agencia cuya legislación le dió vida jurídica.
Al amparo de la anterior interpretación estatutaria, propongo un escrutinio aplicable para analizar estas controversias. Primero, el Tribunal debe determinar si está ante un reglamento conjunto o singular de una agencia administrativa. Para ello, debe examinar de dónde proviene la fuente de la delegación de poderes para reglamentar ese asunto particular. La respuesta se encuentra en la cita de la disposición legal que autoriza su adopción o enmienda que expone el propio reglamento. Si de allí surge que el reglamento se adoptó al amparo de una sola disposición legal, está ante un reglamento individual de una agencia y solamente ésta es parte indispensable. Por otro lado, si existen dos o más disposiciones legales de distintas agencias, entonces está ante un reglamento conjunto de la LPAU y procede que ambas partes sean incluidas en la impugnación de su faz.
Conclusión
A modo de conclusión, como se puede apreciar en este comentario, un reglamento conjunto para propósitos de la LPAU, es todo aquel reglamento administrativo que se promulga al amparo de dos o más legislaciones de dos o más agencias administrativas. Esto se colige de las propia definición estatutaria de lo que significa un reglamento conjunto. Es por tal razon, que el escrutinio propuesto para identificar reglamentos conjuntos pretende utilizar como base las disposiciones legales del reglamento administrativo para dilucidar las fuentes del ordenamiento que autorizan la promulgación de ese cuerpo normativo. Si el mismo establece que surge de dos o más fuentes normativas de dos o varias agencias, entonces estaremos ante un reglamento conjunto, sin importar el nombre que tenga el mismo. Al final y al cabo, no importa si el reglamento se hace llamar conjunto o no, el nombre no hace la cosa.
*El autor es egresado de la Pontificia Universidad Católica de Puerto Rico de donde obtuvo un bachillerato en Ciencias Políticas y Derecho con concentración menor en Administración Pública y Relacionales Laborales, y Estudios Prejurídicos, distinción Summa Cum Laude. Además, posee un Juris Doctor de la Escuela de Derecho de la PUCPR, distinción Summa Cum Laude, donde fungió como Editor Jefe del volumen LX de la Revista de Derecho Puertorriqueño.
[1] Véase Sánchez Collazo v. Departamento de la Vivienda, 184 DPR 95, 119 (2011).
[2] Id.
[3] López v. Junta de Planificación, 80 DPR 646, 661 (1958).
[4] Id.
[5] Id.
[6] Id.
[7] Ley de procedimiento administrativo uniforme del Gobierno de Puerto Rico (“LPAU”), Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA §§ 9601-9630 (2019).
[8] Id. § 9628.
[9] MG Investment Inc. v. ELA, 203 DPR 718, 719 (2019); Mun. Rincón v. Velázquez Muñiz y otros, 192 DPR 989, 1002 (2015); Batista, Nobbe v. Jta. Directores, 185 DPR 206, 223 (2012).
[10] CÓD. CIV. PR art. 22, 31 LPRA § 5344 (2015 & Supl. 2022).
[11] Id. § 5346.
[12] OCS v. Point Guard Ins. Co., 205 DPR 1005, 1032 (2020).
[13] A este sentido se le puede denominar “unidad comunicativa”.
[14] Véase Jaime Coaguila, El análisis discursivo del derecho, 23 Isonomía 165, 166 (2005); GREGORIO ROBLES, EL DERECHO COMO TEXTO 29-32 (1998) (para una discusión sobre el Derecho como discurso y como texto).
[15] R. Elfren Bernier & Jose A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico 250 (1987).
[16] Castillo Camacho v. DTRH, 152 DPR 91, 101 (2000).
[17] Vázquez Negrón v. Depto. Salud, 109 DPR 19 (1979) (citas omitidas).
[18] Id.
[19] ELA v. Frig. y Alm. del Turabo, Inc., 155 DPR 27, 33 (2001) (citas omitidas).
[20] Ley de procedimiento administrativo uniforme del Gobierno de Puerto Rico (“LPAU”), Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA § 9611 (2019).
[21] Id.
[22] Id.
[23] Id.
[24] Id.
[25] Id.
[26] Id.
[27] Id.
[28] Id. § 9612.
[29] Id. § 9615.
[30] Id. § 9628.
[31] Id.
[32] Id.
[33] Id.
[34] Id. § 9617.
[35] Id.
[36] Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. Pub., 174 DPR 174, 186 (2008); Véase Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, 156 DPR 105, 121 (2002); Véase también Jorge M. Farinacci Fernós, Cualquier persona: La facultad plenaria de la Asamblea Legislativa para otorgar legitimación activa por la vía estatutaria, 84 REV. JUR. UPR 359, 371 (2015).
[37] R.P. CIV. 16.1, 32 LPRA Ap. V (2021).
[38] Véase Rivera Marrero v. Santiago Martínez, 203 DPR 462, 479 (2019); López García v. López García, 200 DPR 50, 63-64 (2018); Colón Negrón v. Mun. Bayamón, 192 DPR 499, 510 (2015).
[39] Bonilla Ramos v. Dávila Medina, 185 DPR 667, 677-78 (2012).
[40] Pérez Rosa v. Morales Rosado, 172 DPR 216, 223-24 (2007).
[41] Romero v. S.L.G. Reyes, 164 DPR 721, 732-33 (2005).
