COMENTARIO
Por: Margaret M. Ochoa Espinosa*
Introducción
La inconsistencia e imprecisión en la cifra oficial de muertos tras el paso del huracán María generó la gran incertidumbre que reinó durante el pasado año. Mientras un estudio de la Universidad de Harvard estimó 4,645 muertes, otra investigación de la Universidad Estatal de Pensilvania estipuló 1,139 muertes, y finalmente el estudio encomendado por el Gobierno de Puerto Rico a la Universidad de George Washington calculó 2,975 muertes, sustituyendo el número oficial de sesenta y cuatro muertes que siempre sostuvo el Gobierno.[1] La inhabilidad para proveer una cifra exacta de muertes a causa de un desastre natural es algo que también sucedió con el huracán Katrina en Nueva Orleans.[2] Hoy día, el número oficial de muertos a causa de Katrina que se conoce es 1,833, sin embargo en el 2006 se dio la cifra de 1,464 víctimas y luego un estudio del 2008 estimó solamente 986 víctimas.[3] El denominador común en ambos eventos, que hizo ardua la tarea de proveer una cifra, fue la clasificación de las muertes como relacionadas o no al desastre.[4] Sobre este particular, Carlos Santos Burgoa, uno de los autores del mencionado estudio de la Universidad de George Washington, señaló que muchos de los médicos que certificaron las muertes durante el huracán María no tenían un entrenamiento formal en cómo completar los certificados de defunción, y por lo tanto tampoco sabían certificar las muertes como relacionadas al Huracán.[5] Lo inquietante es que a un año de María y en plena temporada de huracanes todavía no se ha aprobado un protocolo que atienda esta situación y permita una contabilidad adecuada de muertes durante un evento catastrófico.
Para reflexionar sobre las mencionadas inquietudes, el pasado 19 de septiembre de 2018 se llevó a cabo un panel titulado Rendición de cuentas durante el desastre. Dicho panel formó parte del evento 365 Días de María, convocado por el Centro de Periodismo Investigativo (CPI). El panel fue integrado por el senador Henry Neumann Zayas, presidente de la Comisión senatorial de Seguridad Pública; la demógrafa Nancy Vega, exdirectora del Registro Demográfico, y Epifanio Jiménez, exdirector de la Agencia Estatal para el Manejo de Emergencias. En este Comentario abundaré sobre los temas discutidos en el conversatorio, en particular, los retos que enfrentó el Gobierno a la hora de establecer la cifra de muertos que dejó el huracán María y el Proyecto del Senado 713 que propone un proceso más organizado y confiable para manejar este asunto.
I. Registro Demográfico
El Registro Demográfico (en adelante, “el Registro”) se rige por la Ley Núm. 24 de 22 de abril de 1931.[6] El Registro es una dependencia del Departamento de Salud de Puerto Rico que se encarga de la inscripción, colección, custodia y certificación de los eventos vitales, entiéndase nacimientos, defunciones y matrimonios, y la producción y publicación de estadísticas vitales.[7] Respecto a esto último, la demógrafa Nancy Vega señaló que en la Isla se tiene la concepción de que el Registro es solo para la inscripción de eventos vitales y no se toma en cuenta que es una agencia de salud pública con la importante labor de mantener un sistema estadístico. Para recopilar estas estadísticas, el Registro debe preparar las instrucciones, formas, impresos y libros que sean necesarios para obtener la información de los eventos y conservar los registros.[8] En lo aquí pertinente, esta agencia es la encargada de preparar el certificado de defunción a ser cumplimentado para cada caso.
En el 2015, el Registro Demográfico creó una nueva versión del certificado de defunción para cumplir con las recomendaciones del National Center for Health Statistics, división del Center for Disease Control and Prevention (C.D.C.), para mejorar la calidad de la información recopilada.[9] La exdirectora del Registro explicó que el encasillado 24 del certificado es para detallar la causa de la muerte y el encasillado 25 es para escribir cualquier otra circunstancia que haya provocado la muerte de la persona. El artículo 11 de la Ley Núm. 24 obliga a los médicos en el ejercicio de su profesión en Puerto Rico a certificar las defunciones.[10] Por lo tanto, son los médicos los encargados de cumplimentar los apartados 24 y 25 del certificado de defunción. Específicamente, es en el encasillado 25 en el que los médicos debían explicar si alguna circunstancia relacionada al Huracán contribuyó a la defunción, esto con el propósito de que se clasifique como muerte indirecta del evento catastrófico, explicó Vega. Añadió que esto no se hizo puesto que muchos médicos no saben cumplimentar el certificado de defunción, por lo cual debería ser un requisito tomar talleres sobre cómo hacerlo.
La guía para certificar muertes a causa de un desastre natural elaborada por el C.D.C. explica que las muertes pueden ser directa o indirectamente relacionadas a un desastre.[11] Una muerte directa es aquella atribuible a las consecuencias directas del desastre (como morir ahogado o a causa de la caída de una estructura).[12] Por otro lado, una muerte indirecta ocurre cuando las condiciones inseguras o insalubres antes, durante, o después del desastre contribuyen a la muerte (como las interrupciones en la atención médica a causa de la falta de energía).[13] La guía explica que las inconsistencias en clasificar las muertes como relacionadas al desastre hace difícil generar estadísticas confiables de mortalidad, lo que a su vez no permite cumplir con el propósito de ayudar a que las familias de las víctimas se recuperen de eventos catastróficos y que el estado esté mejor preparado para movilizar sus recursos.[14] De acuerdo a Carlos Santos Burgoa, uno de los autores del estudio encomendado por el Gobierno de Puerto Rico a la Universidad de George Washington, la cifra de sesenta y cuatro muertos dada por el Gobierno proviene de los certificados de defunción que establecían que la muerte estaba relacionada directamente al Huracán, el resto de muertes que documentó el estudio fueron muertes indirectas que no se clasificaron como tal en los certificados de defunción.[15]
II. Proyecto del Senado 713
Como consecuencia de las dudosas cifras de muertes registradas, el senador Henry Neumann Zayas radicó el Proyecto del Senado 713 para crear la Ley del protocolo para la determinación de la causa y manera de las muertes relacionadas a desastres naturales o eventos catastróficos.[16] Según el Senador, el gobierno central tiene la responsabilidad de tener mecanismos para dar cifras confiables sobre el número de fallecidos en un desastre natural, por lo cual el proyecto propone crear consistencia y credibilidad en ese aspecto.
El Proyecto sugiere la creación de un protocolo uniforme que faculte al Negociado de Ciencias Forenses a utilizar un formulario particular para la evaluación y clasificación de muertes relacionadas a desastres naturales. A su vez, autoriza el establecimiento de un Centro de Atención a las Familias en el Negociado para que los familiares de los fallecidos puedan acudir a una entrevista y brindar información sobre las circunstancias de la muerte de su pariente.[17]
Así mismo, la medida propone que el médico que certifica una muerte deberá enviar el expediente del paciente al Negociado para ser analizado por el patólogo forense.[18] Igualmente, los galenos tienen la responsabilidad de llenar en su totalidad el certificado de defunción, incluyendo la causa de la muerte y las circunstancias que contribuyeron a esta.[19] En este aspecto, el Proyecto 713 faculta a la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica a imponer sanciones a cualquier médico que no cumpla con las disposiciones descritas.[20] Además, el Proyecto ordena a la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica a incluir en los requisitos sobre programas de educación continua, cursos educativos y de orientación sobre esta legislación.[21] Neumann Zayas explicó que para evitar demandas, los médicos llenan lo menos posible en el certificado de defunción y el huracán María no fue la excepción, por lo que la medida busca ponerle una responsabilidad adicional a los galenos.
Por otra parte, la medida busca crear un Comité Interagencial para la Divulgación Oficial de Información sobre Datos Estadísticos de Muertes Relacionadas a Desastres Naturales o Eventos Catastróficos. El Comité tendría la responsabilidad de divulgar la información oficial sobre las muertes relacionadas a determinado desastre natural o evento catastrófico. La medida establece intérvalos en los que el Comité, una vez activado por una emergencia, debería presentar informes sobre los datos obtenidos.[22] Con la creación de este ente se le quitaría al Departamento de Seguridad Pública la potestad y el manejo de la información sobre la cifra de muertos. Por otro lado, tanto el protocolo como el Comité serían activados una vez haya una declaración de emergencia o desastre en Puerto Rico.[23]
El que el Proyecto ponga al mando al Negociado de Ciencias Forenses para que maneje y supervise los esfuerzos para clasificar y contabilizar las muertes ha suscitado conmoción. En el primer informe sobre la medida por parte de la Comisión de Seguridad Pública del Senado, la Asociación de Funerarios de Puerto Rico expresó que la labor encomendada al Negociado puede suponer una carga para este, tomando en cuenta el limitado personal con el que cuentan.[24] Por otra parte, el Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico expresó estar de acuerdo con que el Negociado coordine los esfuerzos, pero señaló que se debía asignar un médico en cada municipio para que coordine localmente el manejo de cadáveres para no depender de las instituciones centralizadas en el área metropolitana.[25] De otro modo, la medida cuenta con oposición por parte del Colegio de Médicos de Puerto Rico. Estos pretenden que para que se apruebe la legislación, se incluya una enmienda que conceda inmunidad a los médicos al llenar los certificados de defunción.[26] Según Neumann Zayas, es el Colegio de Médicos quien tiene paralizado el proyecto de ley al día de hoy.[27]
Conclusión
Las dificultades que se han vislumbrado a la hora de otorgar una cifra confiable sobre el número de muertes a causa de desastres o eventos catastróficos han hecho imperativo que se desarrollen mecanismos locales y nacionales para trabajar con el asunto.[28] Estos esfuerzos son cruciales a la hora de otorgar congruencia a los efectos reales de un desastre, lo cual permite a los gobiernos organizarse eficientemente de cara a futuros eventos catastróficos respecto a la planificación, la distribución de recursos o la creación de política pública. Puerto Rico no ha sido el único que ha afrontado el problema de la disparidad en las cifras de muertes a causa de un desastre, pero sí estaría tomando un paso al frente al adoptar un mecanismo estatal comprometido con regular el proceso de la contabilización de muertes a causa de un desastre.
El panel Rendición de cuentas durante el desastre brindó una mirada a los retos primordiales tras el paso del huracán María. Los panelistas mostraron la misma inquietud que tenemos todos y que esta nueva temporada de huracanes ha agudizado aun más: ¿Qué se ha hecho para que en una futura ocasión se tenga una cifra de mortalidad congruente y confiable? Actualmente, solo el Proyecto del Senado 713 ha atendido esta preocupación, pero su aprobación todavía no es palpable. Esta legislación ciertamente busca atajar el problema identificado por el C.D.C. y por todos los estudios que se realizaron para determinar la cifra de muertes; este es la falta de conocimiento por parte de los médicos para clasificar las muertes como relacionadas o no al desastre en los certificados de defunción. La medida impone un compromiso profesional de cumplimentar como es debido este certificado y le provee las herramientas a la clase médica para que se capacite en cómo se cumplimenta el documento de defunción. Asimismo, el Proyecto busca implementar coherencia en el proceso al crear un Comité que sea quien divulgue las cifras en una emergencia y las vaya actualizando. Esto a su vez apoya la función del Registro Demográfico, como agencia de salud pública, de cumplir con su labor de producir estadísticas vitales confiables y certeras.
En tiempos como los que vivimos, cuando a finales del mes pasado un terremoto y un tsunami devastó la isla Sulawesi en Indonesia,[29] se hace más pertinente estar preparados para cualquier evento catastrófico. En el caso de Puerto Rico queda convertir esa experiencia vivida en el motor que promueva cambios que nos permitan por lo menos tener un sistema confiable para la cuantificación de mortalidad en un desastre.
*La autora es Redactora Digital de In Rev y estudiante de segundo año en la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico.
[1] José A. Delgado Robles, Un estudio revela que 2,975 personas murieron a causa del huracán María, EL NUEVO DÍA (28 de agosto de 2018), https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/nota/unestudiorevelaque2975personasmurieronacausadelhuracanmaria-2443855/.
[2] Carl Bialik, We Still Don’t Know How Many People Died Because of Katrina, FIVE THIRTY EIGHT(26 de agosto de 2015), https://fivethirtyeight.com/features/we-still-dont-know-how-many-people-died-because-of-katrina/.
[3] Id.
[4] Jamie Ducharme & Arpita Aneja, Why It’s So Hard to Calculate Death Tolls From Hurricanes, TIME (13 de septiembre de 2018), http://time.com/5395369/death-tolls-hurricane/.
[5] Id.
[6] Ley del registro general demográfico de Puerto Rico, Ley Núm. 24 de 22 de abril de 1931, 24 LPRA §1041 (2011).
[7] Id. § 1042.
[8] Id. § 1071.
[9] Departamento de Salud de Puerto Rico, Registro Demográfico de Puerto Rico, DEPARTAMENTO DE SALUD GOBIERNO DE PUERTO RICO (última visita 25 de septiembre de 2018), http://www.salud.gov.pr/Servicios-al-Ciudadano/Pages/Registro-Demografico.aspx.
[10] 24 LPRA §1105.
[11] National Center for Health Statistics, A reference guide for certification of deaths in the event of a natural, human-induced, or chemical/radiological disaster, CENTER FOR DISEASE CONTROL AND PREVENTION (octubre de 2017), https://www.cdc.gov/nchs/data/nvss/vsrg/vsrg01.pdf.
[12] Id.
[13] Id.
[14] Id.
[15] Ducharme & Aneja, supra nota 4.
[16] P. del S. 713 de 16 de noviembre de 2017, 2da. Ses. Ord., 18va Asam. Leg. (texto aprobado en votación final al 22 de junio de 2018).
[17] Id. en la pág. 6.
[18] Id.
[19] Id. en la pág. 7.
[20] Id.
[21] Id.en la pág. 9.
[22] Id.en la pág. 8.
[23] Id. en la pág. 9.
[24] Informe positivo sobre el P. del S. 713, Com. de Seguridad Pública, Senado de Puerto Rico, 20 de junio de 2018, 3ra. Ses. Ord., 18va. Asam. Leg., en la pág. 10.
[25] Id. en la pág. 12.
[26] Damaris Suárez, Detenidos en la legislatura proyectos para atender fallas tras el huracán María, CENTRO DE PERIODISMO INVESTIGATIVO (11 de septiembre de 2018), http://periodismoinvestigativo.com/2018/09/detenidos-en-la-legislatura-proyectos-para-atender-fallas-tras-el-huracan-maria/.
[27] Id.
[28] Incluso, recientemente la congresista de Nueva York, Nydia Velázquez, introdujo The Count Act en la Cámara baja federal, el cual pretende que se le asignen $2,000,000 al Federal Emergency Management Agency para que solicite a la Academia Nacional de Medicina un estudio sobre las mejores prácticas para contar la mortalidad a causa de un evento catastrófico. Con esto se busca que se establezcan procedimientos federales relacionados a este asunto. Véase COUNT Victims Act, H.R. 6048, 115th Cong. (2018).
[29] Hannah Beech & Muktita Suhartono, In Disaster’s Grip, Again and Again, on Indonesian Island, THE NEW YORK TIMES (6 de octubre de 2018), https://www.nytimes.com/2018/10/06/world/asia/indonesia-earthquake-tsunami-sulawesi.html?emc=edit_nn_20181007&nl=morning-briefing&nlid=6976538520181007&te=1.
