Estado de Emergencia v. Estado de Alerta Nacional

ARTÍCULO*

Por: Alberto López Merlán**

Introducción

Es la primera vez en la historia de Puerto Rico que la Rama Ejecutiva emite un comunicado en donde declara un estado de alerta nacional.[efn_note]Ricardo Cortés Chico, Wanda Vázquez emite estado de alerta ante violencia contra la mujer, El Nuevo Día (4 de septiembre 2019), https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/nota/wandavazquezemiteestadodealertaanteviolenciacontralamujer-2515925/. [/efn_note] Por más de un año las distintas organizaciones feministas del País llevan reclamando que se declare un estado de emergencia por la crisis de violencia de género que atraviesa la sociedad puertorriqueña.[efn_note]Frances Rosario, Feministas se reúnen mañana con Wanda Vázquez, Primera Hora (21 de agosto de 2019), https://www.primerahora.com/noticias/gobierno-politica/nota/feministassereunenmananaconwandavazquez-1359526/. [/efn_note] En este escrito se desea comparar desde un marco legal las similitudes y diferencias que presentan la declaración de un estado de emergencia y un estado de alerta nacional. Antes de entrar en ese análisis, es necesario discutir cuáles fueron los eventos que impulsaron el estado de alerta nacional, empezando por reconocer que en Puerto Rico tiene un serio problema de violencia de género que debe ser atendido con la mayor premura.[efn_note]Marcia Rivera, La violencia de género: ¡Estado de emergencia ya!, El Nuevo Día (27 de agosto de 2019), https://www.elnuevodia.com/opinion/columnas/laviolenciadegeneroestadodeemergenciaya-columna-2514154/. [/efn_note]

I. La crisis de violencia de género en la sociedad

La violencia de género es la violencia que se propina de un sexo a otro, sin embargo, este fenómeno social suele identificarse más con las mujeres que con los hombres, pues en los estudios estadísticos sobre el tema —los cuales serán discutidos más adelante— se ha encontrado que la mayoría de las víctimas de violencia de género son mujeres o mujeres transexuales. Existen distintas maneras, ya sea físicamente, psicológicamente y/0 emocionalmente en donde se manifiesta la violencia de género.[efn_note]Véase Oscar Castillero Mimenza, Los 7 tipos de violencia de género (y características), Psicología y Mente, https://psicologiaymente.com/forense/tipos-violencia-de-genero (última visita 30 de octubre de 2019) (para ver ejemplos de cómo se concreta la violencia de género en sus distintos ámbitos). [/efn_note]

A. Estadísticas

Las siguientes estadísticas son recopiladas por la Policía de Puerto Rico. Estos datos evidencian el aumento de este fenómeno luego del paso del huracán María hasta la actualidad.[efn_note]Véase Claire Tighe & Lauren Gurley, Después del huracán María aumentan los casos de violencia contra la mujer en Puerto Rico, El Nuevo Herald (7 de mayo de 2018), https://www.elnuevoherald.com/opinion-es/trasfondo/article210618279.html. [/efn_note] También exponen las distintas agresiones que sufren las víctimas de violencia de género.

i.   Violencia doméstica

La violencia doméstica es la violencia que se desarrolla en el hogar, y ésta no se limita a la violencia física, sino también a todo tipo de violencia psicológica o emocional.[efn_note]Véase Ley para la prevención e intervención con la violencia doméstica, Ley Núm. 54 de 15 de agosto de 1989, 8 LPRA § 602(q) (2014 & Supl. 2018) (para una definición más abarcadora de violencia doméstica). [/efn_note] En el año 2017, se reportaron oficialmente 8,217 incidentes de violencia doméstica de las cuales catorce mujeres resultaron muertas, mientras que en el 2018 se reportaron oficialmente 8,227 incidentes de violencia doméstica de los cuales resultaron muertas veintiséis mujeres.[efn_note]OFICINA DE LA PROCURADORA DE LAS MUJERES, Incidentes y muertes reportadas por violencia doméstica desde el 2010 al 2018,  http://www.mujer.pr.gov/Estadísticas/ViolenciaDomestica/Incidentes%20vs%20Muertes%20VD%202010-2018.pdf. [/efn_note] En lo que va de año, se han reportado oficialmente 3,880 casos de violencia doméstica donde han resultado nueve mujeres muertas.[efn_note]OFICINA DE LA PROCURADORA DE LAS MUJERES, Incidentes de Violencia Doméstica año 2019, http://www.mujer.pr.gov/Estadísticas/ViolenciaDomestica/Incidentes%20de%20VD%202019.pdf. (estas estadísticas comprenden de enero hasta julio por lo que no se encuentran actualizadas, se espera que al final del año los números hayan aumentado). [/efn_note] Cabe destacar, además, que de las veintidós muertes de mujeres registradas este año —relacionadas a distintas causas—, ocho de estas han sido producto de violencia doméstica, por lo que la violencia doméstica figura como la primera causa de muerte en las mujeres en Puerto Rico.[efn_note]Informe Preliminar de Asesinatos 2019, GOBIERNO DE PUERTO RICO POLICíA, https://policia.pr.gov/informe-preliminar-de-asesinatos/ (última visita 30 de octubre de 2019) (en contraste con la de los hombres, cuya primordial causa de muerte es asuntos relacionados al tráfico de drogas). [/efn_note]  

Tabla 1: Estadísticas de incidentes de violencia doméstica para los años 2017, 2018 y para el año 2019 el cual comprende del primero de enero hasta julio.[efn_note]Véase OFICINA DE LA PROCURADORA DE LAS MUJERES, Incidentes y muertes reportadas por violencia doméstica desde el 2010 al 2018, http://www.mujer.pr.gov/Estadísticas/ViolenciaDomestica/Incidentes%20vs%20Muertes%20VD%202010-2018.pdf; OFICINA DE LA PROCURADORA DE LAS MUJERES, Incidentes de Violencia Doméstica año 2019, http://www.mujer.pr.gov/Estadísticas/ViolenciaDomestica/Incidentes%20de%20VD%202019.pdf.[/efn_note]

ii.   Delitos sexuales

Las estadísticas de sodomía y violación técnica deberían incluirse en el renglón de agresión sexual, pues dichas estadísticas no son delitos independientes bajo el código penal actual, sino que dichas conductas están tipificadas bajo el delito de agresión sexual.[efn_note]Cód. Pen. PR art. 130, 33 LPRA §5191 (2010 & Supl. 2018). [/efn_note] En códigos penales anteriores como el del 1974 o 2004 si había tal distinción.[efn_note]Dora Nevares-Muñiz, Código Penal de Puerto Rico: Comentado por Dora Nevares-Muñiz 208 (3era ed. 2015).[/efn_note] No obstante, se mostrarán las estadísticas como son recopiladas por la Policía de Puerto Rico.

En el año 2017, 681 mujeres sufrieron de delitos sexuales.[efn_note]OFICINA DE LA PROCURADORA DE LAS MUJERES, Estadísticas de Maltrato a Menores y Delitos Sexuales 2016 – 2017,  http://www.mujer.pr.gov/Estadísticas/AgresionSexual/Delitos%20Sexuales%20PR%202016-2017.pdf (última visita 30 de octubre de 2019) (dentro de esta categoría se encuentran los delitos de sodomía, incesto, violación técnica, actos lascivos y agresión sexual.)[/efn_note] De estas mujeres, 127 fueron agredidas sexualmente —violadas—, [efn_note]Id. (Véase Cód. Pen. PR art. 130,33 LPRA §5191 (2010 & Supl. 2018) para la definición del delito de agresión sexual).[/efn_note] doce fueron sodomizadas, [efn_note]Id. (la sodomía se encuentra tipificado dentro del delito de agresión sexual y se concretiza cuando la víctima sufre una penetración en su cavidad anal). [/efn_note] 418 fueron víctimas de actos lascivos,[efn_note]Id.  (Véase Cód. Pen. PR art. 133,33 LPRA §5194 (2010 & Supl. 2018) para la definición del delito de actos lascivos). [/efn_note] quince fueron objeto de incesto y 109 fueron víctimas de violación técnica. [efn_note] Id. (Véase Cód. Pen. PR art. 132,33 LPRA §5192 (2010 & Supl. 2018) para la definición del delito de incesto; la violación técnica no es un delito independiente, dicha conducta está tipificada en el delito de agresión sexual y se concretiza cuando el violador consensualmente sostiene relaciones sexuales con una menor de 16 años y/o cuando el violador sostiene relaciones sexuales con una persona que por su enfermedad mental no podía comprender la naturaleza del acto).[/efn_note] En el año 2018, se observó un aumento significativo de 145 mujeres víctimas de delitos sexuales, pues el número oficial de casos reportados de víctimas de delitos ese año fue de 826.[efn_note]OFICINA DE LA PROCURADORA DE LAS MUJERES, Casos de Delito Sexual, http://www.mujer.pr.gov/Estadísticas/AgresionSexual/Delitos%20sexuales%202018.pdf (última visita 30 de octubre de 2019).[/efn_note] Para este año, — estadísticas actualizadas hasta julio— se han reportado 434 casos de delitos sexuales cometidos contra mujeres.[efn_note]OFICINA DE LA PROCURADORA DE LAS MUJERES, Casos de Delito Sexuales Año 2019 , http://www.mujer.pr.gov/Estad%C3%ADsticas/AgresionSexual/Delitos%20Sexuales%202019.pdf (última visita 30 de octubre de 2019) (Véase la Ley para la prevención e intervención con la violencia doméstica, Ley Núm. 54 de 15 de agosto de 1989, 8 LPRA § 635 (2014) en donde se define en el artículo 3.5 la agresión sexual en la relación de pareja  que se añade por primera vez este año a las estadísticas).[/efn_note]

Tabla 2: Estadísticas de los casos de delitos sexuales para los años 2017, 2018 y para el año 2019 el cual comprende del primero de enero hasta julio.[efn_note]Véase las siguientes estadísticas: OFICINA DE LA PROCURADORA DE LAS MUJERES, Estadísticas de Maltrato a Menores y Delitos Sexuales 2016 – 2017,  http://www.mujer.pr.gov/Estadísticas/AgresionSexual/Delitos%20Sexuales%20PR%202016-2017.pdf (última visita 30 de octubre de 2019); OFICINA DE LA PROCURADORA DE LAS MUJERES, Casos de Delito Sexual, http://www.mujer.pr.gov/Estadísticas/AgresionSexual/Delitos%20sexuales%202018.pdf (última visita 30 de octubre de 2019); OFICINA DE LA PROCURADORA DE LAS MUJERES, Casos de Delito Sexuales Año 2019 , http://www.mujer.pr.gov/Estad%C3%ADsticas/AgresionSexual/Delitos%20Sexuales%202019.pdf (última visita 30 de octubre de 2019). [/efn_note]

iii.   Órdenes de protección

Bajo la Ley para prevención e intervención con la violencia doméstica (en adelante, “Ley Núm. 54”), una orden de protección es “todo mandato expedido por escrito bajo el sello de un tribunal, en la cual se dictan las medidas a un agresor para que se abstenga de incurrir o llevar a cabo determinados actos o conducta constitutivos de violencia doméstica”.[efn_note]Ley para la prevención e intervención con la violencia doméstica, Ley Núm. 54 de 15 de agosto de 1989, 8 LPRA § 602 (2014 & Supl. 2018). [/efn_note] Para el año fiscal que comprende del 2017 al 2018, se solicitaron 11,331 órdenes de protección, de las cuales 1,784 tenían menores involucrados.[efn_note]OFICINA DE LA PROCURADORA DE LAS MUJERES, Estadísticas sobre solicitudes de órdenes de protección y órdenes de protección emitidas por región para Año Fiscal 2017-2018, http://www.mujer.pr.gov/Estadísticas/OrdenesDeProteccion/Estadisticas%20Orden%20de%20Protección%20%202017-18.pdf (última visita 30 de octubre de 2019). [/efn_note] De las 11,331 órdenes solicitadas, 3,615 fueron denegadas —indicando el gran número de órdenes de protección que no llegan a surtir algún efecto—.[efn_note]Id. (las estadísticas del año fiscal que comprende del 2018 al 2019 aún no están disponibles).[/efn_note]

Tabla 3: Estadísticas sobre solicitudes de órdenes de protección y órdenes de protección emitidas para el año fiscal 2017-2018.[efn_note]Id. [/efn_note]

B. Reconociendo la crisis

En la esfera pública hay funcionarias como la representante María Milagros Charbonier, que plantean un discurso desacreditando los reclamos de varias colectivas feministas, describiendo que los “reclamo[s]va[n]más allá de la cuestión de trabajar realmente con las necesitas de la mujer puertorriqueña y es un reclamo político y está bien que lo hagan”,[efn_note]María Charbonier: La violencia de género no se nos ha salido de las manos, Radio Isla(6 de septiembre de 2019), https://radioisla.tv/maria-charbonier-la-violencia-de-genero-no-se-nos-ha-salido-de-las-manos/. [/efn_note] respecto a la violencia de género en Puerto Rico expresó que la misma“[n]o se ha salido de las manos, estamos trabajando sobre ello”.[efn_note]Id. [/efn_note] Las recientes noticias que se observan en la prensa de Puerto Rico denotan  la existencia de un problema serio de violencia de género en el país.[efn_note]Para unanoticia reciente sobre la crisis de violencia de género en el país, véase Miguel Rivera Puig, Mecánico mata a su esposa y se suicida, El Vocero (16 de abril de 2019), https://www.elvocero.com/ley-y-orden/mec-nico-mata-a-su-esposa-y-se-suicida/article_15a11c58-5ff3-11e9-80f3-27e2c4852f50.html. [/efn_note] Las estadísticas  reflejan un aumento exponencial de los casos y dada a la proliferación y la cantidad de estos se ha generado una crisis, por tal razón, debe ser atendida inmediatamente.

II. Rumbo al estado de alerta nacional

A. El rol protagónico de las organizaciones feministas 

Es la primera vez que hay un movimiento político en que el eje es el tema del género, ese es un aspecto importante, y no pasó por casualidad. Llevamos décadas haciendo el trabajo desde múltiples espacios: las mujeres protestando en las calles, a veces solas, a veces pocas, a veces más, pero toda esa experiencia de trabajo de décadas se vio manifestada en el proceso del verano de 2019. . . .[efn_note]Aixa Sepúlveda, Vanguardia Femenina abrió paso al verano del 2019, NOTICEL (9 de septiembre 2019), https://www.noticel.com/ahora/vanguardia-femenina-abrio-paso-al-verano-de-2019/1117579406 (estas expresiones pertenecen a la catedrática de la Escuela de Derecho de la Universidad Interamericana, Esther Vicente). [/efn_note]

El reclamo de un estado de emergencia por parte de las organizaciones feministas no surge en el vacío, al contrario, dicho reclamo ha sido uno constante a raíz del aumento significativo de la violencia de género que se ha estado manifestando en Puerto Rico desde el año 2017 hasta el presente. Aunque la violencia de género se manifiesta de distintas maneras, el reclamo por un estado de emergencia estaba mayormente dirigido a detener las muertes que han estado ocurriendo recientemente en el país.[efn_note]Para algunos ejemplos de las noticias recientes sobre la crisis de violencia de género en el país, véase Miguel Rivera Puig, Acusarán a joven sospechoso de quemar a adolescente en Cabo Rojo, El Vocero (24 de marzo de 2019), https://www.elvocero.com/ley-y-orden/acusar-n-a-joven-sospechoso-de-quemar-a-adolescente-en/article_309bf32a-4e41-11e9-833f-c31246196615.html; Miguel Rivera Puig, Policía balea a su pareja y luego se dispara, EL VOCERO (8 de septiembre de 2018), https://www.elvocero.com/ley-y-orden/polic-a-balea-a-su-pareja-y-luego-se-dispara/article_f10e43bc-b38f-11e8-acab-27f8daada8a9.html#comments; Radican cargos contra policía por disparar a su expareja en cuartel municipal de Cataño, EL VOCERO (29 de octubre de 2018), https://www.elvocero.com/ley-y-orden/radican-cargos-contra-polic-a-por-disparar-a-su-expareja/article_9a24e286-dbda-11e8-bf62-47013d37ae62.html.[/efn_note]

i.   La administración del exgobernador Ricardo Rosselló Nevares 

Luego del huracán María las muertes de mujeres a manos de sus parejas o exparejas  aumentaron dramáticamente, por consiguiente, las distintas organizaciones feministas decidieron denunciar este tipo de violencia.[efn_note]Para algunos ejemplos de las denuncias de las organizaciones feministas y la trayectoria de sus distintos esfuerzos, véase Osman Pérez Méndez, Manifestantes exigen plan para frenar feminicidios, Primera Hora (25 de noviembre de 2018), https://www.primerahora.com/noticias/gobierno-politica/nota/manifestantesexigenplanparafrenarfeminicidios-1313786/; Frances Rosario, Feministas logran acuerdos con la Procuradora de las Mujeres, Primera Hora (27 de noviembre de 2018), https://www.primerahora.com/noticias/gobierno-politica/nota/feministaslogranacuerdosconlaprocuradoradelasmujeres-1314062/; Reclamo contra violencia de género en Isleta de San Juan, Primera Hora (7 de diciembre de 2018), https://www.primerahora.com/noticias/policia-tribunales/nota/reclamocontralaviolenciadegeneroenisletadesanjuan-1315652/; Femmy Irizarry Álvarez, Manifestación de feministas frente al Cuartel General por alta violencia de género, Primera Hora (21 de diciembre 2018),  https://www.primerahora.com/noticias/puerto-rico/nota/manifestaciondefeministasfrentealcuartelgeneralporaltaviolenciadegenero-1317893/.[/efn_note] Durante este periodo se percataron que el gobierno no estaba realizando los esfuerzos suficientes para atender este asunto y esa frustración con las distintas agencias gubernamentales —al observar que no tomaban las medidas que estimaban necesarias— la transformaron en acción. Primeramente, comenzaron con distintos tipos de comunicaciones dirigidas a concientizar a la ciudadanía sobre la situación. Segundo, intentaron establecer un canal de comunicación con el exgobernador Ricardo Rosselló Nevares, para que se declarara un estado de emergencia. Después de varios esfuerzos solicitando una reunión para atender los reclamos de las organizaciones feministas, finalmente el exgobernador decidió reunirse con dichas organizaciones a principios del 2019.[efn_note]Gobernador Rosselló Nevares se reúne con el Concilio de Mujeres y líderes del movimiento feminista, La Fortaleza (15 de enero de 2019), https://www.fortaleza.pr.gov/content/gobernador-rossell-nevares-se-re-ne-con-el-concilio-de-mujeres-y-l-deres-del-movimiento.[/efn_note] Posterior a la reunión el exgobernador no declaró ningún estado de emergencia y tampoco realizó cambios a su política pública.[efn_note]Manuel Guillama Capella, Sin resultados concretos reunión del gobernador con grupos feministas, Primera Hora (14 de enero de 2019), https://www.primerahora.com/noticias/gobiernopolitica/nota/sinresultadosconcretosreuniondelgobernadorcongruposfeministas-1321280/. [/efn_note] Esto generó frustración y malestar entre las distintas organizaciones que esperaban desesperadamente algún tipo de medida como sería el declarar un estado de emergencia, sin embargo no fue provista por el gobierno.[efn_note]Véase La Colectiva Feminista: “¿Acaso el Gobernador solo se reúne con hombres?”, El Nuevo Día (11 de enero de 2019), https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/nota/lacolectivafeministaacasoelgobernadorsolosereuneconhombres-2470282/.[/efn_note]

La máxima expresión de esta frustración compartida por estas organizaciones feministas surge con el escándalo del Telegramgate, destapado por el Centro Investigativo de Periodismo.[efn_note]Luis J. Valentín Ortiz & Carla Minet, Las 889 páginas de Telegram entre Rosselló Nevares y sus allegados, Centro de Periodismo Investigativo(13 de julio de 2019), http://periodismoinvestigativo.com/2019/07/las-889-paginas-de-telegram-entre-rossello-nevares-y-sus-allegados/.[/efn_note] En el mismo se publicaron una serie de imágenes de un “chat” donde se descubrió que el exgobernador Ricardo Rosselló Nevares realizaba, con regularidad, expresiones misóginas como, por ejemplo: “caerle encima a esta puta”.[efn_note]Cristina del Mar Quiles, Putas y Gatitas, NOTICEL (12 de julio de 2019), https://www.noticel.com/opiniones/putas-y-gatitas/1094565249.[/efn_note] Este tipo de expresiones iban dirigidas a las mujeres que opinaban distinto a él o que sostenían posturas políticas distintas a las suyas. Cabe destacar que no solo habían expresiones misóginas sino también a través del chat se encontraban expresiones homofóbicas.[efn_note]José Orlando Delgado Rivera, Un nuevo chat deja al descubierto las interioridades de la administración de Roselló, El Nuevo Día (9 de julio de 2019), https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/nota/unnuevochatdejaaldescubiertolasinterioridadesdelaadministracionderossello-2504312/.[/efn_note] Este escándalo estremeció al país y provocó las protestas masivas, protagonizadas por miles de ciudadanos y ciudadanas, que se reunieron en el Viejo San Juan para exigir la renuncia del aquel entonces gobernador, Ricardo Rosselló Nevares.[efn_note]Michael Deibert, Thousands Protest Against Puerto Rico Governor After Profane Chats Leaked, BLOOMBERG (15 de julio de 2019), https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-07-16/thousands-protest-in-san-juan-as-puerto-rico-s-governor-digs-in. [/efn_note] Aunque fue una protesta donde participaron distintas organizaciones se debe reconocer a las organizaciones feministas por el papel protagónico que llevaron a cabo en las protestas,[efn_note]Para observar el papel protagónico de las organizaciones feministas véase Gloria Ruiz Kulian, Colectiva Feminista en Construcción exige la renuncia a todo el gabinete de Rosselló, El Nuevo Día (13 de julio 2019), https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/nota/colectivafeministaenconstruccionexigelarenunciaatodoelgabinetederossello-2505285/; Mujeres piden renuncia de Rosselló por discurso machista, Voces del Sur (17 de julio de 2019), https://vocesdelsurpr.com/2019/07/mujeres-piden-renuncia-de-rossello-por-discurso-machista/; Exigen la renuncia del Gobernador a su llegada al aeropuerto, El Nuevo Día (11 de julio de 2019), https://www.elnuevodia.com/videos/exigenlarenunciadelgobernador-video-256363/.[/efn_note] sus esfuerzos lograron una mayor movilización ciudadana a través de protestas pacíficas y la concientización de la ciudadanía.

Fuente: https://www.elperiodico.com/es/internacional/20190729/sucesora-ricardo-rossello-gobernadora-puerto-rico-7573381

ii.   La administración de Wanda Vázquez Garced

Luego de varias semanas de intensas protestas,[efn_note]Deibert, supra nota 37.[/efn_note] el gobernador Ricardo Rosselló Nevares terminó presentando su renuncia.[efn_note]Gerardo E. Alvarado León, Ricardo Rosselló renuncia como gobernador de Puerto Rico efectivo el 2 de agosto, EL NUEVO Día (24 de julio de 2019), https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/nota/ricardorossellorenunciacomogobernadorefectivoel2deagosto-2507854.[/efn_note] Este evento desató una crisis constitucional fundada en la interrogante de quién iba a ser la próxima persona en asumir el cargo a la gobernación.[efn_note]Véase Senado de PR v. Gobierno de Puerto Rico, 2019 TSPR 138.[/efn_note] Finalmente, la secretaria del Departamento de Justicia bajo la administración de Ricardo Rosselló Nevares, Wanda Vázquez Garced (en adelante, “Gobernadora”), terminó ocupando el puesto de la gobernación.[efn_note]Wanda Vázquez juramenta como gobernadora de Puerto Rico, El Vocero (7 de agosto 2019), https://www.elvocero.com/gobierno/wanda-v-zquez-juramenta-como-gobernadora-de-puerto-rico/article_7ab87580-b93c-11e9-bfeb-4f8376bcbba9.html.[/efn_note] Aunque, la renuncia por parte del exgobernador fue una gran victoria para las organizaciones feministas, la lucha por los derechos de las mujeres no se ha detenido. Por tal razón continuaron, frente a la nueva Gobernadora, con el reclamo para declarar un estado de emergencia y en miras de atender estos reclamos la Gobernadora se reunió con las distintas organizaciones,[efn_note]María de los Milagros Colón y Lyanne Meléndez García, Dan 7 días para estado de emergencia, METRO (23 de agosto 2019), https://www.metro.pr/pr/noticias/2019/08/23/dan-7-dias-estado-emergencia.html.[/efn_note] en esta reunión se presentaron varios puntos y medidas que en consenso se habían elaborado previamente por las distintas organizaciones. Entre los puntos más importantes fue la solicitud para declarar un estado de emergencia que atendiera: (1) la prevención; (2) la educación; (3) el techo seguro; (4) la seguridad, y (5) cero impunidad.[efn_note]Frances Rosario, Gobernadora podría declarar estado de emergencia en el país por violencia de género, Primera Hora (4 de septiembre de 2019), https://www.primerahora.com/noticias/gobierno-politica/nota/gobernadorapodriadeclararestadodeemergenciaenelpaisporviolenciadegenero-1362178/.[/efn_note] Posterior a la reunión celebrada con las distintas organizaciones la Gobernadora no declaró un estado de emergencia, en cambio, sí declaró un estado de alerta nacional.[efn_note]Gobernadora decreta alerta nacional por violencia machista, EL VOCERO (4 de septiembre de 2019), https://www.elvocero.com/gobierno/gobernadora-decreta-estado-de-alerta-nacional-por-violencia-machista/article_8bf2db78-cf6d-11e9-a9f6-b3c63ccf3708.html.[/efn_note] Dado a estos acontecimientos es que entonces surge el debate sobre ¿qué es un estado de emergencia y qué es un estado alerta nacional?  ¿cuál de ellas, si alguna, es la medida adecuada para atender de la crisis de violencia de género en Puerto Rico?

III. Definiendo una Orden Ejecutiva

La comparación de un estado de emergencia con un estado de alerta nacional involucra la definición de una orden ejecutiva, pues es el vehículo procesal de activación de un estado de emergencia por parte del ejecutivo.[efn_note]Véase ANÍBAL ACEVEDO VILÁ, SEPARACIÓN DE PODERES EN PUERTO RICO: ENTRE LA TEORÍA Y LA PRÁCTICA 94-100 (2018) (para ver un análisis más detallado sobre las órdenes ejecutivas).[/efn_note] Sin embargo, desarrollando la teoría legal, se puede considerar como una orden ejecutiva el estado de alerta que emitió la Gobernadora, aunque en este caso en particular, sin efecto de ley.

Una orden ejecutiva se define como “un mandato que el primer ejecutivo da a los componentes de la Rama Ejecutiva”.[efn_note]William Vázquez Irizarry, Los poderes del Gobernador de Puerto Rico y el uso de órdenes ejecutivas, 76 REV. JUR. UPR 951, 953 (2007).[/efn_note] Dicho mandato es utilizado generalmente para promover políticas públicas y para fomentar las funciones de manera más integra de la persona que ocupa el cargo de la gobernación.[efn_note]Véase Orden Ejecutiva Núm. OE-2008-57, Para establecer como política pública la prohibición del discrimen en el servicio público, y para ordenar a las agencias e instrumentalidades del Estado Libre Asociado de Puerto Rico la adopción de esta política pública mediante reglamento o enmienda de la reglamentación vigente (14 de noviembre de 2008), https://www.estado.pr.gov/es/ordenes-ejecutivas/ (como ejemplo de lo que es una orden ejecutiva).[/efn_note] En la jurisdicción de Puerto Rico “no existe referencia constitucional o estatutaria alguna que justifique, explique o regule el poder del Gobernador para emitir órdenes ejecutivas. Esto es sin menoscabo del hecho de que existen leyes que sujetan determinadas actuaciones a su autorización mediante orden ejecutiva”.[efn_note]Vázquez Irizarry, supra nota 48,en la pág. 1020.[/efn_note] Esto implica que una ausencia de referencia no significa que las órdenes ejecutivas son ilegales o inconstitucionales. Como muy bien explica el profesor José Julián Álvarez González, “se estima que estas órdenes son válidas en los mismos contextos que se aceptan en la jurisdicción federal”.[efn_note]JOSÉ JULIÁN ÁLVAREZ GONZÁLEZ, DERECHO CONSTITUCIONAL DE PUERTO RICO Y RELACIONES CONSTITUCIONALES CON LOS ESTADOS UNIDOS: CASOS Y MATERIALES 257 (2009).[/efn_note] Además, el Tribunal Supremo de Puerto Rico ha reconocido la facultad inherente que tiene el Estado en ciertos ámbitos aunque no se ha enfrentado “de forma abierta a una reclamo de poderes inherentes por parte del primer ejecutivo”.[efn_note]Vázquez Irizarry, supra nota 48,en la págs. 962-63. (las facultades inherentes son aquellas que no derivan su autoridad de ley alguna o la Constitución, pero se entiende que son facultades que posee el funcionario, meramente por ocupar su puesto, y son necesarias para que pueda realizar sus funciones de manera íntegra).[/efn_note]

A. Base legal o “fuerza de ley”

El tema de mayor relevancia en el análisis de las órdenes ejecutivas estriba en determinar cuándo las órdenes tienen eficacia de ley, pues no toda orden ejecutiva posee esa facultad. Para que una orden ejecutiva tenga fuerza de ley, ésta debe descansar en una autoridad conferida por la Constitución o por alguna ley que así la autorice.[efn_note]Id. en la pág. 1029.[/efn_note] Sin embargo, como destaca el profesor William Vázquez Irizarry: “el hecho de que una orden ejecutiva no tenga efecto de ley, no significa que su incumplimiento no tenga consecuencias”.[efn_note]Id.[/efn_note] Estas consecuencias se limitan a las repercusiones en el ámbito disciplinario.[efn_note]Id.[/efn_note] Por lo tanto,  —hipotéticamente— si un funcionario o empleado público de la Rama Ejecutiva decide incumplir con una orden ejecutiva que no está apoyada por la Constitución o alguna ley, se le puede remover o destituir de su puesto por no seguir la política pública o mandato que plasma la orden ejecutiva en cuestión.

En cambio, la orden ejecutiva que sí está apoyada por una ley o por la Constitución puede obligar a los funcionarios y empleados públicos a seguir la orden. En este caso, recae sobre la encargada de la gobernación el deber hacer cumplir las leyes y para esto cuenta con el remedio de poder destituir a los funcionarios de la Rama Ejecutiva que no sigan la orden —más si son puestos de confianza—. También pudiese plantearse el caso en el que un ciudadano —con legitimación activa— inste un recurso de mandamus ante el Tribunal Supremo de Puerto Rico para que los funcionarios de la Rama Ejecutiva cumplan con lo establecido en la orden ejecutiva, apoyada en ley o en la Constitución. Este escenario planteado es muy difícil que ocurra, de ordinario los funcionarios de la Rama Ejecutiva siguen las órdenes ejecutivas y de no hacerlo se corren el peligro de ser destituidos.[efn_note]Id. [/efn_note]

En conclusión, una orden ejecutiva es un mandato que va dirigido a los funcionarios de la Rama Ejecutiva. La persona que gobierna tiene por su cargo una facultad inherente de emitir órdenes ejecutivas, pero estas no pueden contravenir la Constitución o las leyes que la autorizan. Para que estas órdenes ejecutivas tengan eficacia legal, su autoridad debe descansar en la Constitución o en una ley. No obstante, una orden ejecutiva que no tenga efecto de ley no significa que sea inválida porque sigue siendo un mandato por parte del ejecutivo con mayor rango, en este caso son distintos los efectos y las consecuencias legales en base a su cumplimiento o incumplimiento.

De ordinario los funcionarios de la Rama Ejecutiva cumplen con las órdenes ejecutivas de la persona que ocupa el cargo de gobernador porque son prácticamente mandatos o instrucciones de su superior. Sin embargo, las órdenes ejecutivas como norma general no pueden ordenar a que los funcionarios del ejecutivo actúen en contravención de la Constitución y las leyes de Puerto Rico, salvo que se trate de un estado de emergencia como se explicará más adelante.

IV. ¿Qué es un estado de emergencia?

Un estado de emergencia por lo general es una orden ejecutiva que tiene eficacia de ley, pues hay leyes que le otorgan la facultad a la persona que está gobernando para declararlos.[efn_note]Véase Orden Ejecutiva Núm. OE-2017-047, Declarando Estado de Emergencia a consecuencia del inminente paso del Huracán María y activando la Guardia Nacional para que provea apoyo durante esta emergencia (17 de septiembre de 2017), https://www.estado.pr.gov/en/executive-orders/ (como ejemplo de una orden ejecutiva declarando un estado de emergencia).[/efn_note] Estas leyes enumeran las facultades que la Asamblea Legislativa le otorga al gobernador o la gobernadora para establecer el alcance, los límites y los procedimientos que se deben considerar.

Estas disposiciones le aplica a todas las personas que componen la Rama Ejecutiva, por consiguiente, cualquier actuación que se lleve a cabo en detrimento o extralimitándose de lo establecido por ley será considerada como una actuación ilegal, inconstitucional y/o nula.

La teoría de que la Gobernadora, a través de los poderes inherentes que su cargo le otorga, pueda declarar estados de emergencia, no se puede descartar. Sin embargo, estos estados de emergencia serían simbólicos, pues no le permitirían a la ejecutiva de más alto rango poder salirse de su marco legal. Por lo tanto, no produciría ningún efecto legal y solamente serviría como cualquier otra orden ejecutiva, es decir, sería un mandato, o instrucción dirigido al funcionamiento de la Rama Ejecutiva.

A. ¿Cuándo aplicaría?

Nuestro sistema parte “de un orden constitucional cimentado en un esquema de separación de poderes y una lista de derechos individuales oponibles por los individuos ante el Estado”.[efn_note]Luis E. Rodríguez Rivera, La incineración de basura en Puerto Rico: La máquina sigue patinando, 85 REV. JUR. UPR 1, 27 (2016) (citando a William Vázquez Irizarry, Excepción y necesidad: La posibilidad de una teoría general de la emergencia, en INSEGURIDAD, DEMOCRACIA Y DERECHO: SEMINARIO EN LATINOAMÉRICA DE TEORÍA CONSTITUCIONAL Y POLÍTICA 274, 276 (Antonio Barreto Rozco, ed., 2011)).[/efn_note] Cuando surge cualquier acción por el estado en contra de estos principios, la misma no debe ser tolerada y es el mismo sistema quien lo prohíbe. Sin embargo, cuando la sociedad se encuentra amenazada por algún evento extraordinario, como una catástrofe atmosférica, existen leyes que le permiten a la Gobernadora ordenarles a los componentes de la Rama Ejecutiva a que lleven a cabo acciones que de ordinario serían ilegales por violar la Constitución, las leyes o reglamentos.[efn_note]Véase Ley de la Defensa Civil de Puerto Rico, Ley Núm. 20 de 23 de junio de 1976, 25 LPRA §3650 (2016 & Supl. 2018). [/efn_note] Precisamente, ese es el principio del estado de excepción o emergencia, permitir que la Rama Ejecutiva pueda tomar las medidas necesarias sin dilaciones o impedimentos, por la seriedad y estado de crisis que crea el evento extraordinario en cuestión.[efn_note]Véase Rodríguez Rivera, supra nota 58, en la págs. 31-38 (donde analiza situaciones en las que gobernadores declaraban estados de emergencia para adelantar sus agendas políticas y otros intereses).[/efn_note] En este caso, si se aplicaran todas las disposiciones legales vigentes, estas se convertirían en un obstáculo para atender la emergencia. También se debe recalcar que el ejecutivo debe tener cautela al ponderar esta opción y solo debe declarar un estado de emergencia cuando entienda que bajo el estado de derecho vigente no se podría  atender la emergencia adecuadamente.  Los estados de emergencia, en la jurisdicción de Puerto Rico, solo pueden ser declarados por la Gobernadora,[efn_note]Véase Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, Ley Núm. 20-2017, 25 LPRA § 3652 (2016 & Supl. 2018) (en donde dispone que debe ser el Gobernador quien debe decretar un estado de emergencia o desastre).[/efn_note] cuando cumple con dos requisitos: (1) que sea a través de una orden ejecutiva, y (2) que dicha orden ejecutiva se base en una disposición de ley o la Constitución.

Como muy bien explica el profesor William Vázquez Irizarry:

[P]robablemente la facultad del Gobernador más conocida por la ciudadanía y conferida por una ley especial es la de declarar estados de emergencia o desastre producto de daños ocasionados por fenómenos atmosféricos propios de nuestra localización geográfica. Se trata de una prerrogativa dispuesta en el Artículo 15 de la Ley núm. 211 de 2 de agosto de 1999, según enmendada, Ley de la Agencia Estatal para el Manejo de Emergencias y Administración de Desastres de Puerto Rico. Mediante tal declaración se permite que el Gobernador pueda, entre otras medidas: solicitar ayuda federal; dictar, enmendar y revocar reglamentos; y dar vigencia a planes estatales de emergencia. Esta facultad debe ser vista en conjunto con la Ley núm. 76 de 5 de mayo de 2000 [Ley de procedimientos para situaciones o eventos de emergencia], la cual dispone que determinadas agencias con responsabilidad en el ámbito de los permisos puedan utilizar procedimientos especiales ante casos de emergencias . . . [y]puedan obviar los procedimientos ordinarios ante la ocurrencia de un desastre natural que requiera la rápida activación de programas de restauración.[efn_note]Vázquez Irizarry, supra nota 48, en la págs. 1039-40. [/efn_note]

Para que la Gobernadora pueda declarar un estado de emergencia bajo la Ley de procedimientos para situaciones o eventos de emergencia,[efn_note]Ley de procedimientos para situaciones o eventos de emergencia, Ley Núm. 76-2000, 3 LPRA §§ 1931-45 (2011 & Supl. 2014).[/efn_note] la emergencia o situación que la motivan debe cumplir con la definición de emergencia estipulada en la ley, la cual dispone que una emergencia es:

[C]ualquier grave anormalidad como huracán, maremoto, terremoto, erupción volcánica, sequía, incendio, explosión o cualquier otra clase de catástrofe o cualquier grave perturbación del orden público o un ataque por fuerzas enemigas . . . en cualquier parte del territorio del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, que amerite se movilicen y se utilicen recursos humanos y económicos extraordinarios para remediar, evitar, prevenir o disminuir la severidad o magnitud de los daños causados o que puedan causarse. De igual manera, el término ‘emergencia’ comprende cualquier evento o graves problemas de deterioro en la infraestructura física de prestación de servicios esenciales al pueblo o, que ponga en riesgo la vida, la salud pública o seguridad de la población o de un ecosistema sensitivo.[efn_note]Id. § 1931(a).[/efn_note]

En el pasado se han declarado varios estados de emergencia que han sido dirigidos a atender este tipo de situaciones, en específico para los huracanes.[efn_note]Véase Orden Ejecutiva Núm. OE-1998-30, Proclama del Gobernador (20 de septiembre de 1998), https://www.estado.pr.gov/es/ordenes-ejecutivas/ (orden ejecutiva declarando estado de emergencia por el paso del huracán Georges); Orden Ejecutiva Núm. OE-2017-047, Declarando Estado de Emergencia a consecuencia del inminente paso del Huracán María y activando la Guardia Nacional para que provea apoyo durante esta emergencia (17 de septiembre de 2017), https://www.estado.pr.gov/en/executive-orders/ (orden ejecutiva declarando estado de emergencia por el paso del huracán María). [/efn_note] Por tal razón, la Gobernadora puede declarar un estado de emergencia solo cuando el hecho o la situación de emergencia se encuentre dentro de la definición de emergencia estipulada en la ley. Aunque en Puerto Rico hay una crisis de violencia de género que cada día cobra más vidas, la realidad es que este mal social no encaja bajo la definición de emergencia que establece el estatuto si se observa desde una perspectiva legal. Por otro lado, declarar un estado de emergencia mediante los poderes inherentes de la Gobernadora, sin estar apoyado por alguna ley o la Constitución, no tendría un efecto sustancial porque este estado de emergencia sería nada más que una orden ejecutiva. El único propósito práctico de la misma sería mandarles el mensaje a los funcionarios de la Rama Ejecutiva sobre su deber de cumplir con los protocolos, leyes y políticas públicas de la administración que proscriben la violencia de género.

V. La primera alerta nacional

Después de que la Gobernadora declarase la primera alerta nacional en Puerto Rico, el 4 de septiembre de 2019, surgió la duda de poder determinar qué es una alerta nacional y cuáles son sus efectos.[efn_note]Cortés Chico, supra nota 1.[/efn_note] Luego del análisis anterior sobre los componentes de un estado de emergencia y una orden ejecutiva se puede considerar que este estado de alerta es una orden ejecutiva, sin embargo, entrar en el debate de determinar si esta alerta nacional cumple con las formalidades de una orden ejecutiva o no es inconsecuente porque los resultados son los mismos. Esta alerta nacional se caracteriza por ser un mandato o mensaje que va dirigido a expresar la política pública de cero tolerancia a la violencia de género por parte de la actual administración, con la cual los funcionarios de la Rama Ejecutiva deben acatar. Por otra parte, no está dispuesto ni en la Constitución de Puerto Rico ni en las leyes especiales si la Gobernadora puede emitir este estado de alertas nacional. Sin embargo, esto no limita a la Gobernadora de emitir este tipo de estado de alerta nacional porque dicho estado solo tiene la fuerza de un simple mensaje. De tal manera, al igual que una orden ejecutiva que no está apoyada en la Constitución o alguna ley, los estados de alerta que sean declarados por la Gobernadora no tendrán efecto de ley como lo tendrían los estados de emergencia autorizados por las leyes antes discutidas. A la misma conclusión aparenta llegar la Secretaria de la Gobernación, Zoé Laboy, quien comentó durante una conferencia de prensa en la fortaleza que “[l]a gobernadora entiende que una emergencia pudiera parecer que no se ha hecho nada. La alerta es, tenemos las leyes, tenemos los protocolos, tenemos los reglamentos. Jefe de agencia o jefa de agencia, tienes que darles cumplimiento estricto a esas obligaciones”.[efn_note]Damaris Suárez, Justifica Laboy alerta nacional en lugar de emergencia nacional, NOTICEL (5 de septiembre de 2019), https://www.noticel.com/ahora/justifica-laboy-alerta-nacional-en-lugar-de-emergencia-nacional/1117521111 (énfasis suplido).[/efn_note] Según esta administración el estado de alerta nacional es un mensaje dirigido a las personas que componen la Rama Ejecutiva, para que éstas sigan la política pública de cero tolerancia contra la violencia de género, y además, sigan los protocolos, reglamentos y las leyes; en conclusión, que cumplan efectivamente con sus trabajos.

Conclusión

Debido a la crisis de violencia de género que atraviesa el país han surgido varios reclamos por parte de las distintas organizaciones feministas. Algunos de estos reclamos como el de la licenciada y profesora, Iris Rosario quien recalca que:

[L]as mujeres puertorriqueñas sufrimos cotidianamente las graves consecuencias que genera un machismo fuertemente cimentado y sostenido desde las estructuras de una sociedad en extremo desigual y violenta. Como consecuencia, las preocupaciones de los distintos grupos feministas que militan en pro de la equiparación de nuestros Derechos son muy legítimas, sobre todo, porque una de las manifestaciones más extremas de la violencia que nos afecta son los femicidios.[efn_note]Iris Rosario, Breve comentario al “estado de emergencia” según reclamado en Puerto Rico, MICROJURIS (6 de septiembre 2019), https://aldia.microjuris.com/2019/09/06/breve-comentario-al-estado-de-emergencia-segun-reclamado-en-puerto-rico/. [/efn_note]

Sin embargo, el declarar un estado de emergencia no sería tal vez la medida más adecuada pues la misma atravesaría muchos obstáculos legales. En el presente no existe ley alguna que permita declarar un estado de emergencia por la crisis de violencia de género, por el momento, las leyes que tal vez pueden darle camino son la Ley de procedimientos para situaciones o eventos de emergencia,[efn_note]3 LPRA §§ 1931-45. [/efn_note] y la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico,[efn_note]Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, Ley Núm. 20-2017, 25 LPRA §§ 3501-3714 (2016 & Supl. 2018).[/efn_note] pero se entiende que estas leyes van dirigidas a atender catástrofes atmosféricas o eventos extraordinarios de otra índole. Por otra parte, tampoco era esencial declarar la alerta nacional, pues este mandato ni si quiera tenía que ser público debido a que la Gobernadora podía comunicarse internamente con sus funcionarios de gabinete e implementar las medidas pertinentes. De todos modos, no se debe menospreciar pues hizo constar la postura de la Gobernadora en términos de otorgarle reconocimiento y visibilidad a la crisis de violencia de género. No obstante, esta alerta nacional, por sí sola, no se debe considerar como la única medida para atender esta crisis, sino debe ser un paso que impulse otras medidas que puedan tener algún efecto más práctico. Las últimas declaraciones de la Gobernadora sobre la alerta nacional fueron: “[s]e han hecho unos trabajos muy adelantados, se ha hecho un plan extraordinario que ya lo revisé . . .”,[efn_note]Gobernadora dice plan de trabajo de alerta nacional por violencia a mujeres quedó excelente, Radio Isla (27 de septiembre de 2019), https://radioisla.tv/gobernadora-dice-plan-de-trabajo-por-alerta-nacional-sobre-violencia-a-mujeres-quedo-excelente/.[/efn_note] lo cual indica que existe un plan que se enfocará en la ejecución de las leyes existentes sobre la violencia de género. Sin embargo, este país reconoce que anunciar un plan no significa su implementación y todavía a un mes de estas declaraciones el país está en espera de la presentación y ejecución de este plan que atienda la crisis de violencia de género.

*Foto superior proveniente de: https://aldia.microjuris.com/2019/07/19/residenciamiento-un-proceso-politico-sin-precedente-en-puerto-rico/

** El autor es estudiante de tercer año de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico y Redactor Digital de In Rev.