COMENTARIO
Por: Gian García García*
Introducción
Derecho Administrativo, derecho poderoso, ágil, proactivo, que ha potenciado su impulso y desarrollo de la mano con la economía y la política gubernativa. Es un derecho que se amolda al ímpetu de los pueblos, al tener a mano una solución pronta a aquellas controversias que, según sus complejidades, requieran del conocimiento experimentado más allá del sentido común.
El Derecho Administrativo toma vida a través de la creación legal de agencias administrativas que responden a la Rama Ejecutiva de nuestro país. En términos legales, se define una agencia como:
[C]ualquier junta, cuerpo, tribunal examinador, corporación pública, comisión, oficina independiente, división, administración, negociado, departamento, autoridad, funcionario, persona, entidad o cualquier instrumentalidad del Gobierno de Puerto Rico u organismo autorizado por ley a llevar a cabo funciones de reglamentar, investigar, o que pueda emitir una decisión, o con facultades para expedir licencias, certificados, permisos, concesiones, acreditaciones, privilegios, franquicias, acusar o adjudicar, excepto:
1) El Senado y la Cámara de Representantes de la Asamblea Legislativa.
2) La Rama Judicial.
3) La Oficina del Gobernador y todas sus oficinas adscritas exceptuando aquéllas en donde se haya expresado literalmente la aplicación de las disposiciones de esta Ley.
4) La Guardia Nacional de Puerto Rico.
5) Los gobiernos municipales o sus entidades o corporaciones.
6) La Comisión Estatal de Elecciones.
7) El Negociado de Conciliación y Arbitraje del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos.
8) La Junta Asesora del Departamento de Asuntos del Consumidor Sobre el Sistema de Clasificación de Programas de Televisión y juguetes Peligrosos.
9) La Comisión para Resolver Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales.[efn_note]Ley de procedimiento administrativo uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA § 9603 (a), (2017 & Supl. 2020). [/efn_note]
Estas agencias realizan determinaciones de aplicación particular que adjudican derechos u obligaciones de una o más personas específicas. También pueden imponer penalidades o sanciones administrativas que incidan directamente con las facultades de ley y reglamentos que aprueban, por lo que realizan labores cuasi judiciales y cuasi legislativas dentro de su poder delegado de funciones otorgadas a través de sus leyes habilitadoras. En Puerto Rico, además de regirse por la ley que las crea, son reguladas mediante la Ley de procedimiento administrativo uniforme del Gobierno de Puerto Rico (en adelante, “Ley de procedimiento uniforme”).[efn_note]Id. §§ 9601-9713. [/efn_note]
El Derecho Administrativo ha sido motivo de grandes interpretaciones histórico-legales, y lo seguirá siendo, como parte evolutiva de su propia existencia. Su principio rector lo lleva a ser práctico y ligero, pero firme en sus propósitos de misión y visión que rigen en la agencia que lo acciona. Ha ganado el respeto sociopolítico y no se concibe a la sociedad moderna sin su existencia en cada uno de los temas esenciales del diario vivir. Tiene la particularidad única que, en su práctica, se funge la representación misma de una delegación limitada pero expresa, de las tres ramas del poder constitucional. Ha sabido superar los ideales conservadores más puristas sobre la delegación de poderes y se ha adentrado en los más altos foros de la economía nacional. Como todo derecho vital, está sujeto al escrutinio público, pero su habilidad descansa en avanzar con la crítica, porque de ella se alimenta. A través del cambio continuo y necesario –según las nuevas filosofías prosperan– se va adaptando con los inventos, nuevas estrategias y soluciones que salen a la luz.
I. La deferencia judicial y su impacto
Hoy nos toca presentarle al Derecho Administrativo parte de su evolución desde una perspectiva lejana a su práctica inmersa; viéndolo como figura que ha logrado situarse a un nivel que impacta en la mayoría de los dilemas que ocurren en la vida social. El régimen del gobierno, la política y la gobernanza que entrañan la administración pública moderna en el sistema republicano de gobierno, no pueden olvidar la racionalización del eje fiscalizador que los padres de la Constitución implantaron a través de la delegación horizontal de poderes. El sistema de pesos y contrapesos y la fascinación propia que trae consigo el tira y hala de la acción política como ciencia, evita que el poder se abrogue en un solo lugar. La Constitución nos recuerda cada día la razón de ser que motivó la creación de un sistema alejado de la monarquía y al control absolutista como forma central de gobernar los pueblos.
Nos preocupa como se ha venido desarrollando el corolario de la deferencia judicial ante un fundamento legal, producto de un estatuto criollo, que hábilmente supone que el ente judicial no debe entrar, por deferencia, en los asuntos fácticos de una resolución administrativa. Nuestro Tribunal Supremo ya había dado los pasos hacia la deferencia como asunto jurisprudencial, pero distinto a Estados Unidos, en nuestra jurisdicción, la Rama Legislativa lo llevó a rango de ley, formalizando así un estado de derecho en los procesos adjudicativos de las agencias públicas del país.
Esto ha traído toda una interpretación que nos ha llevado a una normativa y unos criterios específicos de revisión a la hora de tratar una resolución u orden administrativa. El estándar de revisión comienza con un freno, donde nos ilustra el comienzo del camino a seguir y bajo qué marco veremos el paisaje. De entrada, nos enfrentamos con que las agencias administrativas, después que así lo sean, no importando cómo son dirigidas, ni de qué recursos se nutren, poseen una presunción de legalidad y corrección en sus determinaciones. La legislación sobre la uniformidad de los procedimientos administrativos de 1988,[efn_note]Ley de procedimiento administrativo del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 LPRA §§ 2101-2201 (2017) (derogada 2017). [/efn_note] tuvo el efecto de equiparar una agencia estatal con un tribunal de justicia a la hora de garantizar que las determinaciones de hechos que allí se realicen, se les catalogue y respete de igual a igual. Esto, a pesar de que los procedimientos son distintos en ambas instancias, pues no se enmarcan dentro de la misma rigurosidad de unas reglas adjudicativas y un personal preparado. La justificación para la deferencia es distinta pero su fin el mismo. Se fundamenta la deferencia a las determinaciones fácticas de las agencias por su conocimiento experto, y a los tribunales de instancia por contar con la prueba testimonial de manera presencial. Todo se disfrazó bajo la famosa frase que expresa que, aunque no aplican las reglas de procedimiento civil ni de evidencia, los procesos se regirán dentro del marco de estas. Y con este fíat, se convenció a la Rama Judicial lo suficiente como para fomentar el trato, prácticamente igualitario, sobre la deferencia a prestar en un recurso de revisión, tanto sobre una decisión administrativa como a una decisión judicial. Nos preguntamos si la politización arraigada por décadas en las oficinas y agencias de gobierno en nuestro país tiene que ver con esta filosofía legislativa que de inmediato coloca una piedra en el camino de la revisión judicial.
La preparación profesional sobre adjudicación requiere, no tan solo conocimiento de la materia que se esté discutiendo –materia que puede ser de conocimiento experto o de índole general–, sino también sobre el ámbito de la vertiente constitucional del debido proceso de ley, donde el Estado garantice al ciudadano un proceso justo cuando pretenda privarlo de su libertad o propiedad. Es imperativo el cumplimiento básico en el procedimiento adjudicativo de la notificación adecuada del proceso: que dicho proceso se lleve ante un funcionario imparcial, que haya la oportunidad de ser oído, el derecho a contra interrogar testigos y a examinar evidencia presentada en su contra, así como a tener asistencia de abogado si lo desea; y que la decisión que se tome en el proceso se base en el récord cuyo tracto sea íntegro y resguardado.
Sobre este aspecto hay quien dice que esto mismo se permite en otras jurisdicciones, pero no estamos hablando de lo que pase o pueda pasar allá, sino, de lo que sucede aquí. La legislación, para que sea efectiva, tiene que adecuarse a la realidad de las circunstancias donde se establece la norma. Las costumbres, la problemática social, la idiosincrasia y el acervo cultural de pueblo son factores que inciden en la política pública y partidista de sus gobiernos. Y lo que ha sido parte de un mal social, no podemos proyectarlo ni legitimarlo a través de las leyes que nos rigen.
No podemos olvidarnos de los sesgos creados por la crisis fiscal habida en la administración pública en Puerto Rico, donde la falta real de recursos ha sido protagonista a la hora de aplicar y adjudicar controversias que se enmarcan por los preceptos de la Ley de procedimiento uniforme, causando dilaciones totalmente contrarias a la rapidez, economía y eficiencia que fundamenta al Derecho Administrativo.
El Gobierno ha reconocido mediante la aprobación de diversas leyes, que Puerto Rico atraviesa por la crisis fiscal más grave de la historia. Específicamente ha reconocido que esta crisis es el resultado de sus políticas fiscales irresponsables, que ocasionaron, y luego agravaron, una recesión económica convertida en una depresión,[efn_note]Esta situación fue reseñada a nivel internacional; véase, The Economist, In need of resuscitation, the Economist (27 de enero de 2009), https://www.economist.com/news/2009/01/27/in-need-of-resuscitation. [/efn_note] la primera en Puerto Rico desde los años treinta. Alega como fundamentos de esa legislación, el hecho de no contar con los recursos para cubrir sus gastos operacionales, por lo que declaró un estado de emergencia económica y fiscal. Además, mediante el ejercicio del poder de razón del Estado, así como la facultad constitucional de la Asamblea Legislativa de aprobar leyes especiales en protección de los servicios esenciales al pueblo, se han aprobado varias leyes con el objetivo apremiante de establecer un plan integrado y coherente de estabilización fiscal. También fundamentó la creación de legislación, mediante la jurisprudencia establecida por nuestro Tribunal Supremo en el contexto de una crisis fiscal acaecida en el Sistema de Retiro de la Universidad de Puerto Rico en los años ochenta, donde el Tribunal expresó que “el Estado debe tener la capacidad y la flexibilidad para hacer cambios y enmiendas razonables que sean necesarias para adelantar los intereses. . . .” legítimos que persigue.[efn_note]Bayrón Toro v. Serra, 119 DPR 605, 623 (1987). Este caso en particular fue citado por la Legislatura de Puerto Rico como fundamento en su exposición de motivos al aprobar la Ley especial declarando estado de emergencia fiscal y estableciendo plan integral de estabilización fiscal para salvar el crédito de Puerto Rico. Esta ley de 2009 reitera la gravedad fiscal en que se encontraba para ese momento histórico el Gobierno de Puerto Rico. Ya lo había señalado mediante la Ley para la reforma fiscal del 2006.Sin embargo, las expresiones realizadas en esta legislación dejan claro que la recesión económica comenzó en 2006 como consecuencia de políticas fiscales irresponsables que ocasionaron el estar a punto de una depresión económica, la primera en Puerto Rico desde la década de los años treinta. Véase que ya en 1983, el Tribunal Supremo de Puerto Rico había realizado expresiones sobre la pobreza que atravesaba Puerto Rico y sus consecuencias.Un ejemplo de ello lo vemos a través del caso Molina v. CRUV, 114 DPR 295, 309 (1983).[/efn_note]
La ley aprobada el 9 de marzo de 2009, conocida como Ley especial declarando estado de emergencia fiscal y estableciendo un plan integral de estabilización fiscal para salvar el crédito de Puerto Rico,[efn_note]Ley especial declarando estado de emergencia fiscal y estableciendo plan integral de estabilización fiscal para salvar el crédito de Puerto Rico, Ley Núm. 7-2009, 3 LPRA §§ 8791-8810 (2017). [/efn_note] autorizó al Gobierno a llevar, entre otras cosas, un plan de varias fases de cesantías masivas de los empleados públicos de las distintas agencias administrativas que componen el ente gubernamental. En particular, tuvo como norte disponer de una reducción combinada de gastos operacionales y gastos de nómina, hasta lograr la meta de una reducción de $2,000 millones anuales. El propósito de esta impactante ley administrativa no dispuso de la evaluación de empleados en el desempeño de sus funciones, ni midió el gasto de pérdida de empleados preparados de manera experta en su práctica profesional, por lo que simplemente procedió con los despidos mediante la especificación de un ahorro de nómina. Como estrategia llanamente económica, determinó que se despedirían a los empleados del gobierno de catorce años de servicio o menos, y si fuese necesario se procedería a despedir a aquellos con más años de servicio público.[efn_note]Sobre las determinaciones gubernamentales realizadas mediante el aval de esta ley, que impactaron enormemente la economía de Puerto Rico, la administración pública y los servicios ciudadanos, véase Carlos Ala Santiago Rivera, Ley Núm. 7 del 9 de marzo de 2009: ¡Adiós a la Utopía Democrática! 197 (2011). [/efn_note] Todas las agencias públicas, donde su eje de práctica adjudicativa en asuntos ciudadanos es a través del Derecho Administrativo, perdieron de manera abrupta empleados necesarios por su grado experto, y por el volumen de tareas que se tienen que realizar de índole ministerial. Por otro lado, se aprobaron leyes de retiro con incentivos, que le daban la oportunidad a retirarse a aquellos que así lo quisieran; claro está, sin percibir el cien por ciento de sus beneficios de origen y bajo la premisa que todo aquel que se retire bajo estas leyes especiales conllevaba una desestimación tácita de cualquier reclamo que tuviera pendiente relacionado a asuntos laborales.[efn_note]Véase Ley del programa de incentivos, retiro y readiestramiento, Ley Núm. 70-2010, 3 LPRA §§ 8881-8901 (2017); Ley especial de sostenibilidad fiscal y operacional del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 66-2014, 3 LPRA §§ 9101-9153 (2017 & Supl. 2020). [/efn_note]
Lamentablemente, ante la falta de integración de aquellas agencias constituidas con objetivos comunes, se continuaron duplicando esfuerzos fiscales, afianzándose la burocracia gubernamental, y cada día se ha hecho más evidente la falta de conocimiento administrativo público de aquellos que ostentan cargos que impactan la sociedad civil.
Posteriormente, la intervención federal se hizo patente con la aprobación de la Ley de supervisión, administración y estabilidad económica de Puerto Rico (PROMESA, por sus siglas en inglés).[efn_note]Puerto Rico Oversight, Management and Economic Stability Act, 48 U.S.C.A. §§ 2101-2241. [/efn_note] Esta Ley federal aprobada por los Estados Unidos en 2016 para hacer frente a la crisis económica de Puerto Rico, permitió que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico entrara en un procedimiento de reestructuración de la deuda similar a la bancarrota. Esta realidad jurídica ha traído diversas controversias. Las más lógicas cuestionan las bases democráticas en cuanto a la toma de decisiones del Primer Ejecutivo como representante electo por el país, frente a una Junta de Supervisión Fiscal nombrada por el Presidente de los Estados Unidos de América –al cual, como ciudadanos, no tenemos derecho a elegirle. Otras controversias problematizan el trastoque total en los presupuestos que atañen las tres ramas del poder constitucional puertorriqueño.
Todo esto ha causado congelación, por mandato de ley, a puestos laborales en las agencias públicas del país, renuncias razonadas en el pobre sueldo que recibe el empleado actual mediante el trabajo que realiza, el cual incluye el de aquellos que se han ido o retirado y no son sustituidos, más de diez años sin aumentos de sueldo, pérdidas de bonificaciones y cambios drásticos a los beneficios de retiro. Y ni hablar de los miles de puertorriqueños que en su edad productiva y con educación universitaria, han emigrado a diversos estados de la nación americana ante la crisis económica habida. La emigración causada por la crisis fiscal y los daños causados por dos fenómenos meteorológicos en el 2017, han desmejorado aún más la capacidad de las agencias a brindar un servicio que cumpla con los estándares de satisfacción ciudadana. En la actualidad, los datos del Negociado de Estadísticas Laborales de Estados Unidos y del Departamento del Trabajo local, muestran que, “entre 2008 y 2018, al menos 195,150 trabajadores en Puerto Rico perdieron su capacidad adquisitiva ya sea porque sus salarios se redujeron, se estancaron o no aumentaron al ritmo del alza en el costo de vida. Esa cifra representa el 23% de los asalariados en Puerto Rico”.[efn_note]Ricardo Cortés Chico, Empobrece el 23% de los asalariados en Puerto Rico, EL NUEVO DÍA (17 de noviembre de 2019), https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/notas/empobrece-el-23-de-los-asalariados-en-puerto-rico/. Sobre este particular, véase INDICADORES ECONÓMICOS, JUNTA DE PLANIFICACIÓN DE PUERTO RICO, http://jp.pr.gov/Econom%C3%ADa/Indicadores (última visita 2 de septiembre de 2020). [/efn_note]
Los estudios de la administración pública han demostrado una y otra vez, cómo el factor político partidista influyó grandemente en la crisis actual. Lo que estamos viviendo como pueblo, es el resultado de décadas en las que el factor partidista aprovechó el poder de las agencias administrativas para adelantar sus ideales, causas y propósitos, donde la laxitud de procesos, fundamentada precisamente en la informalidad y rapidez, encausó cumplimientos de promesas políticas partidistas.[efn_note]Véase MARIO NEGRÓN PORTILLO & LEONARDO SANTANA RABELL, LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE PUERTO RICO ANTE EL SIGLO XXI 27-67 (1996). Sobre este particular, los profesores de Administración Pública de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico, hacen un análisis minucioso sobre la relación existente de los factores de intromisión de política partidista, la burocracia y la ineficiencia, como responsables directos de la decadencia económica y gubernamental de Puerto Rico en los últimos treinta años. [/efn_note] Esto ha sido evidenciado públicamente, mediante procesos civiles y penales de intervenciones por corrupción gubernamental, señalamientos de la Oficina del Contralor, de la Oficina del Procurador del Ciudadano, de la Oficina de Ética Gubernamental y ni hablar de la intervención federal en el descubrimiento de estructuras complejas de fraude a través de programas de agencias administrativas que reciben fondos federales.[efn_note]Véase David Cordero Mercado, Así ocurrieron los esquemas de fraude en Educación y ASES, EL NUEVO DÍA (10 de julio de 2019), https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/notas/asi-ocurrieron-los-esquemas-de-corrupcion-en-educacion-y-ases/. [/efn_note] Es tal la situación histórica habida, que hasta un Primer Ejecutivo, el jefe de más alta jerarquía de las agencias públicas del país, fue obligado a renunciar por un pueblo que con furor gritó a voces su insatisfacción por su manera de administrar y llevar la política gubernamental del país. Políticas erradas de antaño nos han llevado a la realidad actual, de la cual no podemos enajenarnos. Tampoco podemos seguir filosofando sobre la utopía que queremos pero que tan difícil es conseguir.
Cabe señalar que, han surgido problemas noveles para esta generación, que está enfrentando la incertidumbre de nuevos retos y búsqueda de soluciones ante lo causado no tan solo por dos fenómenos atmosféricos que trajeron pérdidas multimillonarias en el 2017, sino por dos terremotos y sus réplicas, así como el estancamiento económico y confinamiento salubrista que ha traído la pandemia del COVID-19, ambos eventos ocurridos el 2020.[efn_note]Para información sobre el impacto económico sufrido despues del Huracán María, véase El Nuevo Día, More opportunities to fight poverty, EL NUEVO DÍA (19 de noviembre de 2019), https://www.elnuevodia.com/english/english/nota/moreopportunitiestofightpoverty-2530389/. [/efn_note]
La Rama Judicial de Puerto Rico tiene el deber ministerial de interpretar y llenar los vacíos jurídicos que puedan afectar a la sociedad. No es cuestión de ser definidos como positivistas del derecho o no. Se trata de que, como servidores públicos que ejercen el Poder Judicial, tienen la encomienda ministerial de vigilar que las adjudicaciones que se realizan en las agencias gubernamentales, merecedoras de una deferencia judicial, bajo el amparo legislativo refrendado por el primer ejecutivo, gocen de la independencia adjudicativa, con respecto a los factores mismos que se prohíben incidir en las determinaciones de lo judicial. Son muchas las agencias que han sido objeto de señalamientos del Contralor, por los pobres diseños estructurales y procesales en las áreas donde se toman decisiones adjudicativas.[efn_note]Véase El Nuevo Día, Contralor señala deficiencias en oficina de finanzas, EL NUEVO DÍA (14 de febrero de 2014), https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/notas/contralor-senala-deficiencias-en-oficina-de-finanzas/. [/efn_note] Para colmo, la misma legislación que ordena la deferencia judicial a las determinaciones fácticas de estas agencias administrativas,[efn_note]Véase Ley de procedimiento administrativo uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA § 9675 (2017 & Supl. 2020). [/efn_note] no obliga ni aclara, sobre la necesidad de ser abogados licenciados o al menos estudiosos del Derecho, quienes sean nombrados para presidir los procesos de adjudicación y aquilatar testimonios. Los señalamientos habidos incluyen situaciones básicas, como la protección y aseguramiento de expedientes administrativos y la evidencia original que contienen: oficiales administrativos que no cuentan con la capacitación adecuada para la toma de decisiones adjudicativas; unión de oficinas donde el uso de recursos se comparte entre la representación fiscal y adjudicativa; faltas de notificación adecuada de sus resoluciones; entre otros más. Claro que eso no es responsabilidad de la Rama Judicial, ni llega a su conocimiento, porque son asuntos que, a pesar de que atañen a la adjudicación, por virtud de ley y separación de poderes, no les toca resolver. Lo triste es que ocurre dentro del contexto de la práctica de un derecho tan poderoso y moderno como lo es el Derecho Administrativo. El problema se agrava cuando el ciudadano objeto de la adjudicación desconoce lo que existe detrás del escenario y protocolo legal, y lo difícil que se le haría probarlo. Y se agrava aún más, cuando los directores y directoras de agencia, que lamentablemente no cuentan con el conocimiento de la administración pública y de la importancia de los asuntos legales, designan como oficiales examinadores empleados de confianza que responden a las exigencias o instrucciones de su patrono, alejándose de los procesos de uniformidad, transparencia y de formación básica legal. Véase, que esta situación se llevó al ente legislativo, quien haciendo lo que le toca hacer como ente político, dentro de su evaluación al sopesar intereses, y luego de escuchar la oposición de unos a que se les obligara a ser abogados licenciados para presidir procesos de adjudicación, se estructuró un proyecto legislativo de consenso. Este proyecto fue convertido en la Ley Núm. 440-2004, mediante la cual “[s]e exige que todo Juez Administrativo y Oficial Examinador de las agencias administrativas tome cursos en la disciplina de Derecho Administrativo, que anualmente deberán totalizar un mínimo de seis horas lectivas”.[efn_note]Ley de cursos de capacitación en la disciplina de Derecho Administrativo para jueces administrativos y oficiales jurídicos, Ley Núm. 440-2004, 2004 LPR 440, art. 1. [/efn_note]
Dicha disposición legal establece que la educación girará en torno a los “aspectos fundamentales de esa disciplina jurídica, así como de la actualización de la ley y su jurisprudencia interpretativa”.[efn_note]Id. art. 2. [/efn_note] Además, “[e]sos cursos deberán ser ofrecidos por profesores de Derecho de cualquiera de las Escuelas de Derecho reconocidas por el Tribunal Supremo de Puerto Rico”.[efn_note]Id. art. 3. [/efn_note] La falta de recursos y fondos del erario ha causado que la obligatoriedad en el cumplimiento de estos cursos pase a segundo plano e incluso muchos directores de agencia desconocen sobre esta exigencia legal.Por otro lado, un abogado sin ser licenciado en Derecho no ha aprobado los requisitos mínimos de capacitación para la práctica de la profesión legal ante el Estado. Por tal razón, hay que tener sumo cuidado en el nombramiento de estos como oficiales examinadores, puesto que delante de ellos se suscitarán controversias estrictamente de Derecho, las cuales se tienen que resolver de manera presencial en las vistas administrativas. Hay que recordar además, que muchos no cuentan con la pericia en el campo legal de manera alguna, que es en lo que muchas veces amparan sus expresiones en la práctica, puesto que si no son tenedores de licencia para la práctica legal, no pueden haber laborado en ninguna de las áreas específicas del Derecho. Muchos de estos profesionales no licenciados, fueron estudiantes hace mucho tiempo, por lo cual, es necesario que reciban educación continua constantemente, en aras de estar preparados académica y laboralmente para atender asuntos de alto perfil en especialidad y complejidad en el Derecho.
La Ley Núm. 440-2004 exige cursos en Derecho Administrativo, pero más allá de eso, en las vistas administrativas, al igual que en las cortes de justicia, el Derecho se resuelve de manera integrada, por lo cual es imperativo y necesario conocer y estar al día en otras disciplinas del Derecho y aspectos legales jurisprudenciales que atañen al Derecho Administrativo actual.
La ética es otro factor importante que considerar, debido a que estos oficiales examinadores, en caso de no ser licenciados en Derecho, no están sujetos a los Cánones de Ética Profesional ni a los de Ética Judicial, ambos establecidos por el Tribunal Supremo de Puerto Rico. Es menester mencionar que sí están sujetos a las regulaci0nes de la Oficina de Ética Gubernamental. La ética ha tenido mucha jurisprudencia interpretativa en los últimos años, máxime en asuntos relacionados con la adjudicación. Al no estar sujetos a las exigencias de educación continua desarrolladas por el Tribunal Supremo, no toman cursos que los capaciten en este importante aspecto. Aclaramos que lo aquí discutido, no se refiere a los oficiales administrativos que, por el grado complejo y experto técnico o científico, poseen un conocimiento necesario para aquilatar asuntos de esa índole. Nos referimos a los oficiales examinadores, así nombrados, para presidir vistas legales administrativas, donde los comparecientes asisten con sus abogados licenciados y ante tales, se discuten mociones de Derecho enmarcadas en las regulaciones y procedimientos reglamentarios y de naturaleza jurisprudencial. Ese oficial examinador es quien rendirá un informe, que regularmente se acompaña con la resolución adjudicativa para la consideración y firma de la autoridad nominadora de la agencia,[efn_note]Véase 3 LPRA §9653-54. [/efn_note] la cual no tiene que ser conocedora del Derecho. Son miles, las determinaciones legales fundamentadas en el Derecho Administrativo que se toman de esta forma en nuestro país. De igual forma, son miles los ciudadanos que no cuentan con el dinero ni los recursos que requiere una revisión legal ante el Tribunal de Apelaciones de Puerto Rico, ni mucho menos ante el Tribunal Supremo. Esas determinaciones adjudicativas cuentan con la deferencia judicial trillada que expresa que es alto conocido que las mismas gozan de una presunción de legalidad y corrección, la cual subsistirá mientras no se produzca suficiente prueba para derrotarla.[efn_note]Misión Industrial. P.R. v. Junta de Planificación, 146 DPR 64, 130(citando a Henriquez v. Consejo de Educación Superior, 120 DPR 194, 210 (1987); Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, 103 DPR 692, 699 (1975)). [/efn_note]
La revisión judicial se enfoca a determinar si la actuación administrativa fue razonable y cónsona con el propósito legislativo o si, por el contrario, fue irrazonable, ilegal o medió abuso de discreción en la misma. La deferencia y consideración que le deben los tribunales revisores a las decisiones administrativas se basa en la vasta experiencia y conocimiento especializado,[efn_note]Pacheco Torres v. Estancias de Yauco, 160 DPR 409, 431 (2003). [/efn_note] y el Tribunal Supremo ha expresado que, por tanto, se debe ser cauteloso al intervenir con esas decisiones. Entendemos que, si de especialización trata el fundamento jurisprudencial, pues se presume que las vistas y los procesos llevados a cabo en esas agencias administrativas han contado con todo un rigor especializado del conocimiento del Derecho también. Así pues, según la jurisprudencia ha evolucionado, expresa que las determinaciones de hechos de una agencia se sostendrán si estas se fundamentan en evidencia sustancial que conste en el expediente administrativo considerado en su totalidad. [efn_note]3 LPRA § 9675. Para información más a fondo véase Pacheco v. Estancias de Yauco, 160 DPR 409, 432 (2003). [/efn_note] Para tales fines, la evidencia sustancial es aquella prueba relevante que una mente racional podría considerar como adecuada para sostener una conclusión.[efn_note]Rebollo v. Yiyi Motors, 161 DPR 69, 76-77 (2004). [/efn_note] Asimismo, el Tribunal Supremo ha indicado que “[e]l propósito de la regla de evidencia sustancial aplicable en las determinaciones de hechos es ‘evitar la sustitución del criterio del organismo administrativo en materia especializada por el criterio del tribunal revisor’”. [efn_note]Misión Industrial P.R., 146 DPR en la pág. 131 (citando a Reyes Salcedo v. Policía de P.R., 143 DPR 83, 95). [/efn_note] Por lo tanto, el principio rector es la razonabilidad de la actuación de la agencia,[efn_note]Rebollo, 161 DPR en la pág. 76. [/efn_note] por lo que la deferencia judicial reconocida solo cede cuando la decisión de la agencia no se fundamente en evidencia sustancial; cuando la agencia se equivoque en la aplicación de la ley; o cuando la actuación sea arbitraria, irrazonable o ilegal. Por otra parte, “las conclusiones de derecho serán revisables en todos sus aspectos por el tribunal”.[efn_note]3 LPRA § 9675. [/efn_note] No obstante, nos puntualiza la jurisprudencia que “[e]sto no significa, sin embargo, que al ejercer su función revisora, el tribunal pueda descartar libremente las conclusiones e interpretaciones de la agencia, sustituyendo el criterio de ésta por el propio”.[efn_note]PRTC v. Junta Reglamentadora, 151 DPR 269, 282 (2000). [/efn_note] Las conclusiones de Derecho deben ser conforme al mandato de ley y si así ocurre, dice, entonces deben ser sostenidas por el foro revisor.[efn_note]Id. en la pág. 283. [/efn_note]
Conclusión
La realidad crítica en los manejos
de los recursos gubernamentales y de administración pública, que por décadas
llevamos viviendo, impacta grandemente a las agencias administrativas, como
entes que solo responden a la Rama Ejecutiva, pero cuyas decisiones cuasi-judiciales
y cuasi-legislativas se realizan a base de la interpretación del Derecho
Administrativo. Nos preguntamos, si la deferencia judicial otorgada por el
Tribunal Supremo y su interpretación fundamentada en la especialidad debería
seguir el derrotero jurisprudencial presente o debería tomar cautela en no
seguir delegando un poder que incide en el sistema constitucional de pesos y
contrapesos. El balance de poderes que propicia la fiscalización misma entre
las tres ramas de gobierno nos hace fuertes, pero en la medida que se abdiquen
responsabilidades que los padres de la Constitución previnieron, debilitamos el
propósito mismo del sistema republicano de gobierno. Debemos analizar hasta dónde
las cortes de revisión deben soltar su prerrogativa de hacer justicia,
dejándola a mano de otra rama de gobierno. Somos del criterio que ya es tiempo
que nuestro más alto foro tome conciencia y reflexión en este importante
aspecto.
* Abogado y Notario con Maestría en Administración Pública y Maestría en Derecho en Formación Judicial de la Universidad de Puerto Rico.
