COMENTARIO
Por: Jennifer Colón Rodríguez*
Introducción
La pandemia del COVID-19 trastocó la gobernabilidad de Puerto Rico. En un abrir y cerrar de ojos, la emergencia internacional propulsó la deliberación inmediata de estrategias por parte de la Rama Ejecutiva. Mediante la declaración de un estado de emergencia, la gobernadora, Hon. Wanda Vázquez Garced, se cobijó bajo el artículo VI de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante, “Constitución de PR”) y la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico (en adelante, “Ley Núm. 20-2017”) para aprobar la Orden Ejecutiva 2020-023 (en adelante, “OE 2020-023”).[efn_note]Orden Ejecutiva Núm. 2020-023, Para viabilizar los cierres necesarios gubernamentales y privados para combatir los efectos del coronavirus (COVID-19) y controlar el riesgo de contagio en nuestra isla (15 de marzo de 2020), https://www.trabajo.pr.gov/docs/Boletines/OE-2023Esp.pdf. [/efn_note] La orden ejecutiva impuso un toque de queda. Esta orden significó, entre otras cosas, la prohibición de ocupar espacios públicos durante las horas indicadas y la creación de delitos para quienes incumplieran la imposición. Sin embargo, las disposiciones de la Ley Núm. 20-2017, al momento en que se aprobó la OE 2020-023, no reconocían de manera explícita la transgresión de un toque de queda, como motivo para imponer penalidad. El artículo 6.14 (b), que de esta ley se convocó, solo dispone que se enfrenta a una penalidad quien “[n]o acate las órdenes de evacuación de la población civil emitidas por el Departamento [de Seguridad Pública de Puerto Rico]o sus Negociados como parte de la ejecución de su plan en casos de emergencia o desastre”.[efn_note]Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, Ley Núm. 20-2017, 25 LPRA §§ 3501-3654 (2016 & Supl. 2020). [/efn_note]
Del mismo modo, el contenido en las secciones convocadas del artículo VI de la Constitución de PR, tampoco sustenta el toque de queda y sus sanciones. Específicamente, la sección 5 del artículo VI alude a las leyes que deberán ser promulgadas conforme a los procedimientos prescritos por ley.[efn_note]CONST. PR art. VI, § 5. [/efn_note] Mientras, la sección 6, del mismo artículo, se refiere a las acciones que se tomarán en caso de que termine el año económico sin que se hayan aprobado las asignaciones para los gastos ordinarios del Gobierno.[efn_note]Id. § 6. [/efn_note]
En ausencia de fundamentos estatutarios y constitucionales, que validen la creación de delito por violentar el toque de queda durante un estado de emergencia, ¿puede una ley, enmendada posterior a la emisión de la OE 2020-023, subsanar la deficiencia estatutaria de esta orden al incluir el incumplimiento de un toque de queda como delito, que conlleva multa o cárcel? La otra pregunta es, ¿qué otra alternativa pudo haber utilizado la gobernadora para evitar potenciales conflictos por sustentar la orden ejecutiva en una ley que no abarca la emergencia de la pandemia, ni justifica la imposición de multa o pena de cárcel por incumplir un toque de queda?
I.Fundamento estatutario y constitucional de la OE 2020-023
A. Prohibiciones y sanciones
Aunque “no existe referencia constitucional o estatutaria alguna que justifique, explique o regule el poder del Gobernador para emitir órdenes ejecutivas”,[efn_note]William Vázquez Irizarry, Los poderes del gobernador de Puerto Rico y el uso de ordenes ejecutivas, 76 REV. Jur. UPR, 951, 1020 (2007). [/efn_note] la orden ejecutiva es uno de los mecanismos principales bajo el cual la gobernadora o el gobernador manifiesta sus decisiones; estas decisiones deben ser cónsonas con las prerrogativas que le reconoce el ordenamiento jurídico.[efn_note]Id. en la pág. 1019 (2007). [/efn_note] De acuerdo al catedrático en Derecho y exsecretario de Justicia, William Vázquez Irizarry, lo determinante para constatar que una orden ejecutiva posee fuerza de ley es su fundamento jurídico —su contenido y los efectos deseados—.[efn_note]Id. en la pág. 1024 (2007). [/efn_note] La OE 2020-023 planteaba que las personas denunciadas por violentar el toque de queda se exponían a cargos por delito menos grave. En otras palabras, se podían formular cargos contra las personas que salieran de sus casas y transitaran por las vías públicas durante las horas de cierre. Sin embargo, como bien indica el catedrático en Derecho, Julio Fontanet, las ordenes ejecutivas no pueden crear delitos, a menos que exista una disposición estatutaria que lo permita.[efn_note]Julio Fontanet, La orden ejecutiva tiene que modificarse, El Nuevo Día, 18 de marzo de 2020, en la pág. 48. [/efn_note]
La prohibición de permitir crear delitos mediante una orden ejecutiva responde a que “Los deberes, funciones y atribuciones del Gobernador [son]: Cumplir y hacer cumplir las leyes…”.[efn_note]CONST. PR art. IV, § 4. [/efn_note] En cambio, la Constitución de PR dispone que la facultad de presentar proyectos de ley es exclusiva de la Rama Legislativa.[efn_note]Id. art. III, § 17. [/efn_note] En su encomienda de crear las leyes, los miembros de la Rama Legislativa, si tienen la intensión de crear delito, no pueden pasar por alto que para instar acción penal contra alguna persona, el hecho debe estar expresamente definido como delito en el Código Penal de Puerto Rico, o mediante ley especial.[efn_note]CÓD. PEN. PR. art. 2, 33 LPRA § 5002 (2010 & Supl. 2020). [/efn_note]
La Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, sobre la cual descansan las disposiciones del toque de queda, se circunscribe a emergencias nacionales provocadas por desastres. Antes de su enmienda en abril de 2020,[efn_note]Ley para enmendar el Artículo 6.14 de la Ley 20-2017, Ley Núm 25-2020, http://www.bvirtual.ogp.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/2020/0035-2020.pdf (última visita 20 de noviembre de 2020). [/efn_note] esta ley no disponía sobre el toque de queda y su incumplimiento como causal para imponer las sanciones indicadas en su artículo 6.14 —actualmente artículo 5.14 según enmendado por la Ley 135-2020—. Dicho artículo 6.14, enumera las instancias en las que el Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico está facultado para sancionar a los ciudadanos y a las ciudadanas durante un estado de emergencia. En específico dispone que:
Será sancionada con pena de reclusión que no excederá́ de seis (6) meses o multa que no excederá́ de cinco mil (5,000) dólares o ambas penas a discreción del tribunal, toda persona que realizare cualquiera de los siguientes actos:
(a) Dé una falsa alarma en relación con la inminente ocurrencia de una catástrofe en Puerto Rico o, si existiendo ya un estado de emergencia o desastre, disemine rumores o dé falsas alarmas sobre anormalidades no existentes.
(b) No acate las órdenes de evacuación de la población civil emitidas por el Departamento o sus Negociados como parte de la ejecución de su plan en casos de emergencia o desastre.
(c) Obstruya las labores de desalojo, búsqueda, reconstrucción o evaluación e investigación de daños de agencias federales, estatales o municipales, mientras esté vigente un estado de emergencia promulgado por el Gobernador de Puerto Rico mediante una Orden Ejecutiva.
(d) Persista en realizar cualquier actividad que pongan en peligro su vida o la de otras personas, después de haber sido alertada por las autoridades una vez se haya declarado un aviso de azote de huracán u otra declaración de emergencia por las autoridades pertinentes, o mientras esté vigente un estado de emergencia promulgado por el Gobernador de Puerto Rico mediante una Orden Ejecutiva.[efn_note]Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, Ley Núm. 20-2017, 25 LPRA § 3654 (2016 & Supl. 2020). [/efn_note]
Al evaluar la naturaleza de la OE 20202-023 son evidentes las incongruencias con los principios constitucionales y estatutarios reseñados. Por ejemplo, la orden ejecutiva tipificó como delito el incumplimiento del toque de queda cuando, de la enumeración de los actos sancionables, no surge el incumplimiento del toque de queda como motivo para imponer multa o pena de cárcel. Por otro lado, la exigencia de los ciudadanos a permanecer en la casa durante el toque de queda se distancia del espíritu del artículo 6.14 (b), que se convoca en la OE 2020-023. Como indica Fontanet, “El problema de la orden es su vaguedad, porque crea dudas, y su sobre extensión, porque puede incidir de manera irrazonable en el ejercicio de derechos constitucionales”.[efn_note]Fontanet, supra nota 8. [/efn_note]
Según Vázquez Irizarry, “una orden ejecutiva solo tiene fuerza de ley cuando descansa en una autoridad conferida por la Constitución o las leyes”.[efn_note]Vázquez, supra nota 5, en la pág. 1029. [/efn_note] No obstante, los fundamentos constitucionales de la OE 2020-023 tampoco son convincentes. En ausencia de un fundamento estatutario se esperaba que la gobernadora fundamentara las bases constitucionales en las que se sustentó su determinación para decretar el toque de queda y las penalidades que supone su incumplimiento. Aunque la gobernadora invocó las secciones 5 y 6 del Artículo VI, de la Constitución de PR, estas secciones no responden a la naturaleza de la emergencia que se quiso atender. Expresamente, las secciones 5 y 6 del Artículo VI de la Constitución de PR disponen lo siguiente:
Sección 5. Las leyes deberán ser promulgadas conforme al procedimiento que se prescriba por ley y contendrán sus propios términos de vigencia.[efn_note]CONST. PR art. VI, § 5. [/efn_note]
Sección 6. Cuando a la terminación de un año económico no se hubieren aprobado las asignaciones necesarias para los gastos ordinarios de funcionamiento del gobierno y para el pago de intereses y amortización de la deuda pública durante el siguiente año económico, continuarán rigiendo las partidas consignadas en las últimas leyes aprobadas para los mismos fines y propósitos, en todo lo que fueren aplicables, y el Gobernador autorizará los desembolsos necesarios a tales fines hasta que se aprueben las asignaciones correspondientes.[efn_note]Id. § 6. [/efn_note]
B. Estrategia operacional
Como anticipado, la Ley 20-2017 no impide la salida de las personas a las vías publicas del país, ni supone el cierre de todos los comercios o establecimientos de servicio sin ningún tipo de flexibilidad, ni mucho menos permite que una orden ejecutiva cree delito.[efn_note]William Vázquez Irizarry, De vuelta al toque de queda, EL NUEVO DÍA, 16 de marzo de 2020, https://www.elnuevodia.com/opinion/punto-de-vista/de-vuelta-al-toque-de-queda/. [/efn_note] Estas decisiones, como indica Vázquez Irizarry, se han impuesto con unas bases legales inciertas.[efn_note]Id. [/efn_note] Debido a que extrapoló las disposiciones de la Ley Núm. 20-2017, la OE 2020-023 le delegó al Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico la autoridad para investigar y procesar a las personas que violaran el toque de queda, a través del Negociado de la Policía de Puerto Rico.
En su momento, la omisión del toque de queda en la Ley Núm. 20-2017 supuso que los funcionarios designados del Departamento de Seguridad Pública y sus negociados quedaran obligados a aplicar esta ley, a pesar de que esta responde a un contexto distinto al expuesto en la OE 2020-023. El Negociado de la Policía de Puerto Rico, por disposición de la Ley Núm. 20-2017, tiene:
[E]l deber y la obligación de proteger a las personas y a la propiedad, mantener y conservar el orden público, observar y procurar la más absoluta protección de los derechos civiles del ciudadano, prevenir, descubrir, investigar y perseguir el delito y, dentro de la esfera de sus atribuciones, compeler obediencia a las leyes, ordenanzas municipales, y reglamentos que conforme a estas se promulguen.[efn_note]Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, Ley Núm. 20-2017, 25 LPRA § 3531 (2016 & Supl. 2020). [/efn_note]
A raíz de las facultades delegadas a los agentes del Negociado de la Policía, la OE 2020-023 concentró en estos el poder de arrestar a las personas que violaran el toque de queda. Para poner en vigor la sanción de reclusión, la multa o ambas penas, los agentes debían denunciar a las personas infractoras de las disposiciones de la OE 2020-023. Según anticipado, el problema redundaba en que incumplir el toque de queda no era una de las acciones que implicaban penalidad, según el artículo 6.14 de la Ley Núm. 20-2017. Por consiguiente, la OE 2020-023 creó un delito que exponía a las personas a una pena de reclusión no mayor de seis meses, o a multa no mayor de 5,000 dólares, o ambas penas a discreción del tribunal.[efn_note]Id. § 3654. [/efn_note]
Esto va en contraposición con lo que plantea el Código Penal de Puerto Rico a través del principio de legalidad, que lee:
No se instará acción penal contra persona alguna por un hecho que no esté expresamente definido como delito en este Código o mediante ley especial, ni se impondrá́ pena o medida de seguridad que la ley no establezca con anterioridad a los hechos.
No se podrán crear ni imponer por analogía delitos, penas ni medidas de seguridad.[efn_note]CÓD. PEN. PR. art. 2, 33 LPRA § 5002 (2010 & Supl. 2020). [/efn_note]
II. Alternativas para atender la pandemia con fundamentos estatutarios
La Constitución de PR plantea que el gobierno tendrá forma republicana y constará de tres poderes, el Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial; subordinados al poder del pueblo de Puerto Rico.[efn_note]CONST. PR art. I, § 2. [/efn_note] Entre estas tres ramas existe la necesidad de una mutua interferencia, justificada por la doctrina constitucional de pesos y contrapesos —también conocida como checks and balances—.[efn_note]Carlos Ignacio Giuffré, Tres modelos normativos de Estado: Separación estricta de poderes, checks and balances y democracia deliberativa, 1 REVISTA REPÚBLICA Y DERECHO 1, 10 (2016), http://revistaryd.derecho.uncu.edu.ar/index.php/revista/article/view/68/15. [/efn_note] “La organización del sistema estatal de los checks and balances desea contener los excesos mayoritarios para eludir la expresión de unos sobre otros y, en particular, la de las mayorías sobre las minorías”.[efn_note]Id. en la pág. 11. [/efn_note] Como resultado de esta doctrina, la Rama Judicial goza de discreción para interpretar las discrepancias en la implementación de las leyes.[efn_note]CONST. PR art V. § 4 (estableciendo el poder de revisión judicial). [/efn_note] Por consiguiente, aunque la gobernadora puede emitir ordenes ejecutivas con fuerza de ley durante un estado de emergencia, la Rama Judicial tiene la facultad para dirimir si realmente la orden ejecutiva tiene fuerza de ley —si “descansa en autoridad conferida por la Constitución o las leyes” —.[efn_note]Vázquez, supra nota 5, en la pág. 1029. [/efn_note]
Con la Ley Núm. 20-2017, la fuerza de ley de la OE 2020-023 estaba en disputa. La reciente enmienda a la Ley Núm. 66-2020, efectuada el 13 de julio de 2020,[efn_note]Ley para enmendar los incisos (a) (b) (c) y (e) y suprimir el inciso (f) del Articulo 6.14 de la Ley 20-2017, Ley 66-2020, http://www.bvirtual.ogp.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/2020/0066-2020.pdf (última visita 20 de noviembre de 2020). [/efn_note] fue una estrategia atinada para conferirle fuerza de ley a la OE 2020-023. Esta ley subsana la deficiencia estatutaria de la orden ejecutiva,[efn_note]Swayne & Hoyt v. U.S., 300 U.S. 297, 3 (1937). [/efn_note] en tanto expone que se sancionará con pena de reclusión que no excederá de seis (6) meses o multa que no excederá́ de cinco mil (5,000) dólares o ambas penas a discreción del tribunal, a quien:
(e) Incumpla, desacate o desobedezca, un toque de queda mientras esté vigente un estado de emergencia o desastre.
Para propósitos de este Artículo, se define toque de queda como una orden decretada mediante Orden Ejecutiva del Gobernador de Puerto Rico, dirigida a los residentes o personas que se encuentren en Puerto Rico para que permanezcan en sus hogares. En la Orden Ejecutiva se establecerá expresamente el horario durante el cual se deberá permanecer en el hogar, cualquier restricción adicional de aplicación general, las excepciones al toque de queda y el tiempo de vigencia de la orden.[efn_note]Ley para enmendar los incisos (a) (b) (c) y (e) y suprimir el inciso (f) del Articulo 6.14 de la Ley 20-2017, Ley 66-2020, http://www.bvirtual.ogp.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/2020/0066-2020.pdf (última visita 20 de noviembre de 2020). [/efn_note]
Lógicamente, esta enmienda se pudo haber implementado antes de que se firmara la OE 2020-023. Para ello, la gobernadora debió convocar a la Legislatura a una sesión extraordinaria, cónsono a las facultades constitucionales que ostenta.[efn_note]CONST. PR art. VI, § 17. [/efn_note] Por otro lado, la gobernadora pudo delegarle a las agencias a cargo del orden y la seguridad pública, reglamentar, según lo dispone la Ley de procedimiento administrativo uniforme del gobierno de Puerto Rico (en adelante, “LPAU”), las prácticas más adecuada para afrontar la emergencia. Vázquez Irizarry, al comentar sobre los temas que pueden ser atendidos mediante reglamento administrativo u orden ejecutiva, anticipa que en los casos en que una agencia administrativa puede atender el asunto, se debe tener presente que el poder de reglamentar de la agencia es una “autoridad delegada por el poder legislativo y en el caso de Puerto Rico está estructurada en términos procesales en [la]LPAU”.[efn_note]Vázquez Irizarry, supra nota 5, en la pág. 1052. [/efn_note]
De hecho, el cumplimiento estricto con este procedimiento [los términos procesales en la LPAU]tiene tres importantes consecuencias: 1) da efecto de ley a los reglamentos, 2) concede legitimidad al proceso de adopción de política pública, y 3) justifica la deferencia que eventualmente le darán los tribunales a las interpretaciones de ley que allí se dispongan.[efn_note]Id. [/efn_note]
En el caso de la pandemia en Puerto Rico, si las agencias con el peritaje para manejar esta emergencia eran el Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico y el Negociado de la Policía de Puerto Rico, según designados en la OE 2020-023, hubiese sido oportuno que la gobernadora delegara en estas la responsabilidad de emitir los reglamentos pertinentes. De esta manera, no era necesario que la gobernadora aludiera al artículo 6.14 (b) de la Ley Núm. 20-2017 en la orden ejecutiva. Con las disposiciones en la LPAU queda claro que emitir una orden ejecutiva es de uno de los mecanismos que tiene disponible la gobernadora al declarar un estado de emergencia, pero no el único. Además, el Tribunal Supremo de Puerto Rico, citando a U.S. v. Grimaud, en Denton v. Quiñones, recalcó que “Desde hace más de sesenta años, el Tribunal Supremo de Estados Unidos validó la delegación a agencias administrativas del poder de imponer penalidades”.[efn_note]Hernández Denton v. Quiñones Desdier, 102 DPR 218, 223 (1974). [/efn_note] Específicamente, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos, en U.S. v. Grimaud,[efn_note]U.S. v. Grimaud, 220 U.S. 506 (1911). [/efn_note] decidió que el Secretario de Agricultura podía disponer delitos por el incumplimiento de las regulaciones para el uso y establecimiento en una propiedad.[efn_note]Id. en la pág. 523. [/efn_note] En ese caso se determinó que el Congreso, a través del Secretario de Agricultura y no este último, creó el delito. [efn_note]Id. en la pág. 521. [/efn_note]
Conclusión
Declarar un estado de emergencia no justifica descuidar los principios constitucionales. Por el contrario, en escenarios de emergencia, la sabiduría que exalta la Constitución de PR debe ser honrada, y se deben salvaguardar los derechos que esta representa. Aun cuando se intentó subsanar la falta de fundamento estatutario de la OE 2020-023, a través de la Ley Núm. 35-2020,[efn_note]Ley para enmendar el Artículo 6.14 de la Ley 20-2017, Ley 25-2020, http://www.bvirtual.ogp.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/2020/0035-2020.pdf (última visita 20 de noviembre de 2020). [/efn_note] y posteriormente la Ley Núm. 66 de 13 de julio de 2020,[efn_note]Ley para enmendar los incisos (a) (b) (c) y (e) y suprimir el inciso (f) del Articulo 6.14 de la ley 20-2017, Ley 66-2020, http://www.bvirtual.ogp.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/2020/0066-2020.pdf (última visita 20 de noviembre de 2020). [/efn_note] esto no cancela que las personas interceptadas por violentar el toque de queda, antes de esta enmienda, reclamen que al momento en que se les quiso imputar el delito este no figuraba escrito en la ley. Por lo tanto, estas personas están en el derecho de invocar el principio de legalidad antes mencionado.
Además, las incongruencias suscitadas con la aprobación
de la OE 2020-023 deben ser consideradas para el eventual manejo de los estados
de emergencia en Puerto Rico. Es
inaceptable que se trastoquen los preceptos constitucionales y los derechos de
los y las ciudadanas, cuando existen alternativas avaladas por las disposiciones
constitucionales y estatutarias de Puerto Rico. La orden ejecutiva es sin duda
una herramienta que tiene disponible quien ostente el cargo ejecutivo del país
para atender un estado de emergencia, pero no es la única. Es responsabilidad del
primer ejecutivo o de la primera ejecutiva identificar las alternativas más
adecuadas, según sea el caso, para atender de manera exitosa la emergencia. La
delegación de responsabilidades a las agencias de gobierno, cuando estas tengan
el peritaje para atender la emergencia, y la integración de la Rama Judicial
para orientar sus decisiones conforme a las disposiciones constitucionales,
deben tener prioridad en su plan de acción, como ejecutiva o ejecutivo. Al
presente, algunos juristas y miembros de la prensa se han pronunciado para
retar la constitucionalidad de la OE 2020-023. Opino que estas críticas son el
anticipo de eventuales controversias que con relación al toque de queda, impuesto
en esta orden, podrían suscitarse en los tribunales de Puerto Rico.
* Estudiante de cuarto año del grado conjunto entre la Escuela Graduada de Administración Pública Roberto Sánchez Vilella y la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico (UPR); funge como Redactora de la Revista Jurídica In Rev, Volumen XC.
