ARTÍCULO
Por: Fabiola Liz Pérez Pamblanco*
Introducción
Estados Unidos y Puerto Rico han estado encarando una situación económica precaria desde el 2006.[efn_note]2006 and Beyond: Financial Crisis and Response, FEDERAL RESERVE EDUCATION, https://www.federalreserveeducation.org/about-the-fed/history/2006andbeyond (última visita 18 de abril de 2022).[/efn_note] La mala administración, la corrupción política y las problemáticas relaciones cuasi-coloniales de la Isla con Estados Unidos resultaron en una deuda de más de setenta mil millones.[efn_note]Sergio Marxuach, The Endgame: An Analysis of Puerto Rico’s Debt Structure and Arguments in Favor of Enacting a Comprehensive Debt Restructuring Mechanism for Puerto Rico, Center for a New Economy (26 de abril de 2016), https://grupocne.org/2016/04/28/the-endgame-an-analysis-of-puerto-ricos-debt-structure-and-the-arguments-in-favor-of-enacting-a-comprehensive-debt-restructuring-mechanism-for-puerto-rico/.[/efn_note] El 29 de junio de 2015, el entonces gobernador Alejandro García Padilla declaró esta deuda como impagable.[efn_note]Michael Corkery & Mary Williams Walsh, Puerto Rico’s Governor Says Island’s Debts Are ‘Not Payable’, New York Times, 28 de junio de 2015, https://www.nytimes.com/2015/06/29/business/dealbook/puerto-ricos-governor-says-islands-debts-are-not-payable.html.[/efn_note] Poco tiempo después, comenzaron los movimientos, tanto locales como federales, para atender la crisis económica que arropaba a la Isla.
Una enmienda al Código de Quiebras de Estados Unidos impide que el territorio de Puerto Rico pueda acogerse a la Ley de Quiebras.[efn_note]Bankruptcy Chapter 9, 11 U.S.C. §§ 901-946 (2010).[/efn_note] Aunque el gobierno de Puerto Rico presionó al Congreso federal para que enmendara el Código, sus esfuerzos fueron infructuosos.[efn_note]Rosanna Torres, PROMESA cuatro años más tarde, Centro para una Nueva Economía (30 de septiembre 2020), https://grupocne.org/2020/09/30/promesa-cuatro-anos-mas-tarde/#the-making-of-promesa.[/efn_note] Por todo lo cual, la Legislatura de Puerto Rico comenzó a trabajar en lo que fue conocido como la Ley de Quiebra Criolla, la cual permitía que las corporaciones públicas se declararan en bancarrota.[efn_note]Ley para el cumplimiento con las deudas y para la recuperación de las corporaciones públicas de Puerto Rico, Ley Núm. 71-2014, 13 LPRA §§111-113nn (2014) (derogada 2016).[/efn_note]
Cuando ambas cosas fallaron, comenzaron los esfuerzos para implementar medidas de austeridad.[efn_note]Id.[/efn_note] Luego de varios borradores y muy poca discusión en el suelo del Congreso, el cuerpo legislativo federal aprobó el Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act (“PROMESA”, por sus siglas en inglés).[efn_note]Id.[/efn_note] A tan solo un día de cumplir un año de la declaraciones del entonces gobernador García Padilla, el presidente Obama firmó la Ley PROMESA.[efn_note]Id.; Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act, 48 U.S.C. §§ 2101-2241 (2016).[/efn_note]
Sin embargo, Puerto Rico no ha sido la única jurisdicción que ha intentado acogerse a la Ley de Quiebras federal y a quien se le impuso una junta designada para fiscalizar y supervisar su salud fiscal.[efn_note]Carla Minet & Joel Cintrón Arbassetti. The Silent Expansion of Fiscal Control Boards in the U.S., Shelterforce (2 de junio de 2017), https://shelterforce.org/2017/06/02/silent-expansion-fiscal-control-boards-u-s/.[/efn_note] Normalmente, en Estados Unidos, las medidas de austeridad se implementan en las ciudades.[efn_note]Id.[/efn_note] Pero, Puerto Rico y el Distrito de Columbia (en adelante, “Washington D.C.”), han sido los dos territorios de Estados Unidos que se les implementó una junta que controle y supervise el andamiaje económico estatal.[efn_note]Id.[/efn_note]
Luego de cinco años bajo el control fiscal de una junta impuesta a través de la Ley PROMESA y varias crisis sociales, políticas y naturales, en este escrito se propone hacer un análisis comparativo entre Puerto Rico, y dos jurisdicciones estadounidenses que han tenido Juntas de Control Fiscal. Aunque se han implementado juntas de control y supervisión fiscal en varias ciudades y en Washington D.C, nos enfocaremos en solo dos de estas jurisdicciones: la ciudad de Nueva York y Detroit. Nueva York fue el primer estado de Estados Unidos que aprobó una legislación destinada a implementar medidas de austeridad en una de sus ciudades: la ciudad de Nueva York (“NYC”, por sus siglas en inglés).[efn_note]New York State Financial Emergency Act for the City of New York, H.R. 868 §§ 1-15 (1975).[/efn_note] Una de las quiebras más conocidas es la de la ciudad de Detroit en el estado de Michigan. A la luz del andamiaje de las leyes que crean estas juntas, y el resultado de estas, exploraremos las similitudes o diferencias que existen con la Ley PROMESA y la Junta de Supervisión Fiscal de Puerto Rico (en adelante, “la Junta”). Además, analizaremos qué condiciones o eventos les devolvieron a estos estados el control fiscal de sus ciudades, y cómo estos se comparan con los eventos de los pasados cinco años bajo la Ley PROMESA en Puerto Rico.
I. Juntas de control fiscal: ¿Qué son y qué hacen?
En Estados Unidos, las juntas de control o supervisión fiscal han estado históricamente compuestas por un grupo de personas independientes al gobierno fiscalizado.[efn_note]Minet & Cintrón Arbassetti, supra nota 10.[/efn_note] Son individuos no electos, nombrados por la legislatura estatal y el gobernador.[efn_note]Id.[/efn_note] Sus funciones principales suelen girar en torno a la insolvencia del gobierno fiscalizado. Es decir, su meta principal es reestructurar grandes deudas, devolver el gobierno quebrado al mercado de bonistas y rediseñar la entrada de activos y de los gastos del gobierno.[efn_note]Id.[/efn_note] Esto lo logran quitándole autonomía fiscal a los gobiernos insolventes.[efn_note]Id.[/efn_note] Normalmente, las leyes que crean estas juntas le dan la potestad de exigirle al gobierno la entrega de planes fiscales y los criterios que encuentre necesarios para estos. Estas juntas aprueban o rechazan planes, contratos, desembolsos, recortes de pensiones y fondos.[efn_note]Id.[/efn_note] En fin, estas piezas legislativas les dan autoridad a las juntas por encima del gobierno fiscalizado, con la esperanza de que, bajo su supervisión y control, la ciudad o el territorio quebrado salga de la insolvencia.
II. Nueva York y Michigan
A continuación, exploraremos brevemente los eventos que llevaron a la insolvencia de NYC y Detroit. También, discutiremos las piezas legislativas que le dieron vida a las juntas bajo las cuales estas ciudades fueron controladas y fiscalizadas durante varios años. Previo a que nos adentremos en esta sección, es importante señalar que ambas juntas siguen vigentes y continúan ejerciendo funciones de supervisión, aunque el control fiscal de estos gobiernos municipales ha sido devuelto a sus respectivas ciudades.[efn_note]Como se puede encontrar en la página electrónica de las juntas, la de Detroit tiene reuniones pautadas hasta el final del 2022 y la de NYC publicó en marzo 31 de 2022 con modificaciones al plan fiscal del 2022-2026 para la ciudad.[/efn_note]
A. Nueva York: Nueva York City y la insolvencia de los 1970
Durante la década de los 1960 y 1970, NYC atravesaba por una crisis fiscal.[efn_note]PBS, NYC in Chaos, https://www.pbs.org/wgbh/americanexperience/features/blackout-gallery/ (9 de mayo de 2022).[/efn_note] Para el año 1975, el ex contralor Abraham Beame se encontraba en su segundo año como alcalde de NYC y se percató de la baja en los trabajos disponibles en la fuerza manufacturera, el éxodo de familias, las deficiencias fiscales para la operación de la transportación pública, entre otros.[efn_note]Jeff Nussbaum, The Night New York Saved Itself from Backruptcy. The New Yorker (16 de octubre de 2015), https://www.newyorker.com/news/news-desk/the-night-new-york-saved-itself-from-bankruptcy.[/efn_note] Sin embargo, uno de los senadores del Congreso federal en aquel entonces, Ed Koch, fue uno de los que denunció la inefectividad de Beame para manejar y evitar el colapso fiscal de abril de 1975.[efn_note]Id.[/efn_note] Para esta fecha, NYC se encontraba con una deuda de 3.3 billones, y un inminente impago de 400 millones.[efn_note]Rafael E. Solá Sánchez, Experiencias de pasadas Juntas de Control Fiscal en Estados Unidos, ACADEMIA https://www.academia.edu/28096687/Experiencias_de_pasadas_Juntas_de_Control_Fiscal_en_Estados_Unidos (última visita 18 de abril de 2022).[/efn_note]
NYC ha sido una de las más importantes sedes de la economía norteamericana y, para el 1975, amenazaba los mercados con su impago y una posible quiebra.[efn_note]Id.[/efn_note][1] Durante ese abril, The Dow bajó diez puntos, entre otras cosas.[efn_note]EL ECONOMISTA, DOW JONES INDUSTRIAL AVERAGE, https://www.eleconomista.es/diccionario-de-economia/dow-jones-industrial-average (última visita 18 de abril de 2022) (en el cual se describe al Dow Jones Industrial Average como “el índice bursátil de referencia de la bolsa de valores de Nueva York. Este índice refleja la evolución de las 30 empresas industriales con mayor capitalización bursátil que cotizan en este mercado”.).[/efn_note] Una caricatura en un periódico del estado Carolina del Norte acusó a NYC de arrastrar el estado económico de la nación entera.[efn_note]Id. en la pág. 3.[/efn_note] Además, el entonces presidente Ford se expresó vehemente en contra de una salvaguarda federal que liberara a la ciudad de su crisis fiscal.[efn_note]Jaff Nassbaum, supra nota 21.[/efn_note] La comprensión de que no vendría la asistencia federal, obligó al gobierno estatal a actuar.[efn_note]Id.[/efn_note]
Una de las primeras cosas que realizó la ciudad fue crear la Municipal Assistance Corporation (“M.A.C.”, por sus siglas en inglés).[efn_note]Will Kenton, Municipal Assistance Corporation (MAC), INVESTOPEDIA (7 de abril de 2021), https://www.investopedia.com/terms/m/mac.asp.[/efn_note] Esta corporación estaba facultada para vender los bonos emitidos por la ciudad y viabilizar la entrada de dinero al gobierno de la ciudad.[efn_note]Id.[/efn_note] Sin embargo, los bonistas no compraron bonos del M.A.C. hasta después que se legislo al respecto. Por todo lo cual, en otoño de 1975, la legislatura de Nueva York creó y aprobó el New York State Financial Emergency Act for the City of New York, que creó la junta de control fiscal de NYC.[efn_note]Id.[/efn_note] No fue hasta que se creó esta ley, que los inversionistas, el gobierno federal y los bancos comenzaron a comprar los bonos de la ciudad.
i. Base legal: The New York State Financial Emergency Act for the city of New York
La junta de control fiscal que creó esta ley estuvo compuesta por el Gobernador y Contralor del estado, el Alcalde de NYC y tres miembros designados por el Gobernador.[efn_note]New York State Financial Emergency Act for the City of New York, H.R. 868 § 6 (1975).[/efn_note] La sección siete de esta ley designó los deberes de la Junta.[efn_note]Id. § 7.[/efn_note] La misma estaba a cargo de revisar los gastos de la ciudad, fiscalizar los acuerdos y desembolsos, y evaluar, rechazar o aprobar los planes financieros del gobierno municipal.[efn_note]Id.[/efn_note] Todos estos esfuerzos, deben cumplirse de acuerdo con las medidas de austeridad dispuestas en la ley.[efn_note]New York State Financial Control Board, Misson Statement https://fcb.ny.gov/about-us (última visita el 18 de abril de 2022).[/efn_note]
Conforme a las facultades otorgadas por esta ley, el 30 de junio de 1986, la Junta ordenó el cese del periodo de control fiscal —once años después de la implementación de la ley en cuestión—.[efn_note]Id.[/efn_note] Desde entonces, la Junta ha continuado sus trabajos en un rol de supervisión.[efn_note]Id.[/efn_note] La Junta continúa revisando los planes fiscales de la ciudad, sometiendo recomendaciones, entre otros.[efn_note]Id.[/efn_note] La ley tiene unas disposiciones que permiten el reinicio de un periodo de control si el gobierno municipal no cumple con ciertos requisitos.[efn_note]Id.[/efn_note] El más dramático de estos eventos se produciría si la ciudad incurre en un déficit operacional de más de 100 millones de dólares durante un año fiscal.[efn_note]Id. The New York City Independent Office, supra nota 23.[/efn_note]
La Junta tuvo un rol más agresivo durante los primeros dos a tres años de la implementación de la ley.[efn_note]Alan Finder, Financial Control Board Loses Most of It’s Control, NEW YORK TIMES, 30 de junio de 1986, https://www.nytimes.com/1986/06/30/nyregion/financial-control-board-loses-most-of-it-s-control.html.[/efn_note][1] Sin embargo, cuando la ciudad comenzó a recibir las garantías y los fondos federales que amenazaban con no llegar en el 1975, comenzó a ceder poco a poco el control.[efn_note]Id.[/efn_note] En un reporte de New York Times en el 1986, se explicó que a principios de la década de los 1980, aun cuando la Junta discrepaba con ciertos elementos de los planes fiscales de la ciudad, acostumbraba a dejar que los oficiales de la ciudad tomaran la última decisión en los asuntos.[efn_note]Id.[/efn_note]
B. Michigan: la quiebra de Detroit
Desde el 2008 y la nefasta recesión que ha vivido la nación norteamericana, Detroit es la ciudad número veintiocho en declararse en quiebra.[efn_note]Michelle Wilde Anderson, The New Minimal Cities, 123 YALE. L.J 1118, 1120 (2020).[/efn_note] Se ha ligado el declive económico de Detroit con la desaparición de la industria automotriz.[efn_note]Danielle Kurtzleben, Everything you need to know about the Detroit bankrupycy, VOX (15 de diciembre de 2014), https://www.vox.com/2014/12/15/18073574/detroit-bankruptcy-pensions-municipal.[/efn_note] Desde el principio del Siglo XX, Detroit fue una importante sede para las industrias automotrices, y su espina económica se erigía principalmente en ella.[efn_note]Id.[/efn_note] Sin embargo, entre la década de los 1950 y 1960, las compañías de autos extranjeras comenzaron a adquirir popularidad en Estados Unidos.[efn_note]Id.[/efn_note] Los carros extranjeros eran usualmente más pequeños y gastaban menos combustible.[efn_note]Motor City: The History of the Auto Industry in Detroit, THE DEALER ALTERNATIVE PARTS GEEK, https://www.partsgeek.com/mmparts/motor_city_the_history_of_the_auto_industry_in_detroit.html (última visita 18 de abril de 2022).[/efn_note] Esto provocó que las compañías como The Packard Motor Company quebraran o se fueran de Detroit.[efn_note]Id.[/efn_note] La caída de la industria más importante para la economía de Detroit laceró su salud financiera, por lo que muchas personas comenzaron a mudarse de la ciudad.[efn_note]Kurtzleben, supra nota 47.[/efn_note] Además de la caída de la industria automotriz, el éxodo de sus residentes provocó un problema de infraestructura en Detroit.[efn_note]Id.[/efn_note] La población joven y productiva estuvo abandonando la ciudad por más de cinco décadas.[efn_note]Id.[/efn_note] Esto, a su vez, provocó un constante declive en el valor de la industria de bienes raíces. Desde 1950, la salud fiscal de Detroit fue declinando seriamente. El 18 de julio de 2013, más de cincuenta años después de su mejor momento, Detroit se declaró en quiebra.[efn_note]Id.[/efn_note] Para esta fecha, el mercado de bienes raíces sufría una baja en la mediana de sesenta por ciento, la pérdida de más de un millón de sus residentes y dieciocho billones en deuda.[efn_note]Wilde Anderson, supra nota 46.[/efn_note]
A finales del 2014, luego de veinticuatro días de juicio, Detroit fue oficialmente liberado de su quiebra.[efn_note]Matthew Dolan et al., Detrot Rising: Life after bankruptcy, DETROIT FREE PRESS (8 de noviembre de 2015), https://www.freep.com/story/news/local/detroit-reborn/2015/11/08/detroit-rising-life-after-bankruptcy/75085252/ (última visita 18 de abril de 2022).[/efn_note] Parecido a lo que sucedió en el caso de NYC, pero, parte de los acuerdos para que Detroit saliera de su quiebra fue la creación del Michigan Financial Review Commission.[efn_note]Michigan Financial Review Commission Act of 2014, Act 181-2014.[/efn_note] Al amparo de esta legislación, el Departamento del Tesoro de Michigan podría crear comisiones de revisión fiscal para las ciudades que cualificaran y así lo necesiten.[efn_note]Id. § 141.1634.[/efn_note]
i. Base legal: Detroit Financial Review Commission
La Comisión de Detroit, y aquellas creadas bajo esta ley, consistían de nueve miembros.[efn_note]Id. § 141.1635.[/efn_note] La Comisión contaba con el Tesorero estatal, el director del Departamento de Tecnología, Gerencia y Presupuesto, tres miembros nombrados por el Gobernador, el Alcalde de la ciudad, un miembro escogido por el Gobernador de una lista de opciones sometidas por el líder de mayoría en el Senado, un miembro escogido por el Gobernador de una lista de opciones sometida por la Cámara de Representantes y el Presidente del cuerpo gubernativo de la ciudad.[efn_note]Id.[/efn_note] Esta Comisión cumplía con varios deberes durante el tiempo de supervisión. Entre ellas, asegura el cumplimiento de esta y otra leyes, y de los planes de reestructuración o ajuste que exista o creado la Comisión.[efn_note]Id. § 141.1636.[/efn_note] También, revisar, aprobar o rechazar el plan fiscal de cuatro años requerido al gobierno de la ciudad bajo control fiscal.[efn_note]Id.[/efn_note]
Bajo esta ley, la Comisión, debía establecer programas y requerimientos que se encarguen de reestructurar el manejo de la ciudad cualificada.[efn_note]Id.[/efn_note] El establecimiento de estos programas y requerimientos debían asegurar mayor responsabilización y supervisión dentro de la gerencia gubernamental, facilitar la ejecución de los servicios municipales y una más eficiente colecturía.[efn_note]Id.[/efn_note] Además, debía revisar las compensaciones y los beneficios de los empleados municipales y hacer recomendaciones o ajustes en donde sea necesario.[efn_note]Id.[/efn_note] Durante el periodo de fiscalización y control, la Comisión debía aprobar ciertos acuerdos y contratos.[efn_note]Id.[/efn_note]
La sección ocho de esta ley estableció los criterios para relevar a una ciudad cualificada del control de una comisión.[efn_note]Id. § 141.1638.[/efn_note] Para este relevo, la ciudad debía operar un plan fiscal satisfactoriamente durante tres años.[efn_note]Id.[/efn_note] El éxito de la ciudad en esos tres años depende de presupuestos libres de déficit.[efn_note]Id.[/efn_note] Además, el Tesorero estatal debía certificar que las obligaciones de la ciudad, dentro del mercado público en el año que preceda al corriente, satisfacían las necesidades financieras del municipio, y que había una probabilidad sustancial de que las obligaciones del municipio puedan ser vendidas en el mercado público durante el año fiscal corriente y el próximo.[efn_note]Id.[/efn_note]
Finalmente, la ciudad cualificada debía estar en cumplimiento sustancial de esta ley, y no contribuir más de un siete porciento al sistema de retiro de empleados.[efn_note]Id.[/efn_note] Los acuerdos y contratos emitidos por la ciudad cualificada debían ser publicados en la página web del estado.[efn_note]Id.[/efn_note]
En efecto, luego de tres años, el gobierno de Detroit recuperó el control fiscal de la ciudad.[efn_note]Camila Domonoske, Detrot Released from Financial Oversight, 3 years after Emerging from Bankruptcy, THE TWO-WAY (30 de abril de 2018), https://www.npr.org/sections/thetwo-way/2018/04/30/607134957/detroit-released-from-financial-oversight-3-years-after-emerging-from-bankruptcy.[/efn_note] Sin embargo, la Comisión continúa vigente y fungiendo como un ente de supervisión. La sección doce de la ley dispone que luego de haber devuelto el control fiscal a la ciudad, la Junta repetirá este proceso de relevo durante diez años consecutivos.[efn_note]Michigan Financial Review Commission Act of 2014, Act 181-2014, § 141.1642.[/efn_note] Si Detroit es relevado exitosamente por la Comisión durante diez años, esta será disuelta.[efn_note]Id.[/efn_note] Hasta ahora, el gobierno de Detroit no ha regresado al periodo de control y ha mantenido el control fiscal de la ciudad, gracias a los relevos anuales y consecutivos de la Comisión.[efn_note]Department of Treasury, Extending the deadline for timely delivery of the adopted fiscal 2022-2023 budget and 4-year financial plan, STATE OF MICHIGAN, DEPARTMENT OF TREASURY, https://www.michigan.gov/documents/treasury/City_Resolution_2022-1_747263_7.pdf (última visita 14 de abril de 2022).[/efn_note]
III. Análisis comparativo
A. Culminación de los periodos de control
i. Detroit
De las tres jurisdicciones, la sección ocho del Michigan Financial Review Commission provee la lista más exhaustiva para el cese de un periodo de control sobre una ciudad cualificada. De manera resumida, para disolver su control sobre la ciudad, el Detroit Financial Review Comisision requiere de la ciudad y su gobierno: (1) estar libres de déficit por tres años consecutivos; (2) que sus obligaciones municipales en el mercado público durante el año fiscal precedente y corriente satisfagan la capital y los requerimientos financieros durante el periodo de austeridad; (3) que haya una probabilidad sustancial que las obligaciones y seguridades municipales puedan ser vendidas en el mercado público general durante el año fiscal corriente y próximo, por cantidades que satisfagan los requerimientos financieros de la ciudad durante el periodo de austeridad, y en acuerdo con el plan fiscal; (4) que el plan fiscal provea un presupuesto balanceado durante el año fiscal corriente y los próximos tres; (5) que puedan tomar prestado en el mercado municipal; (6) que la ciudad no haya violado el plan de ajuste en el año fiscal corriente y el que precedió; (7) que cumplan con los estatutos de presupuesto uniforme; (8) que esté en cumplimiento sustancial del Michigan Financial Review Commission Act; (9) que se haya establecido un sistema de compensación para los planes de retiro de empleados en el cual la ciudad no contribuya más de un siete por ciento; (10) que los contratos emitidos sean publicados en el la página web de la ciudad dentro de los treinta días de su otorgamiento.[efn_note]Michigan Financial Review Commission Act of 2014, Act 181-2014, § 141.1638.[/efn_note]
ii. NYC
El New York State Financial Emergency Act for the city of New York es la ley más complicada de entender.[efn_note]NYS Financial Emergency Act for the City of New York, 868/75 (2010).[/efn_note] Aunque es su sección trece la que dispone cómo se liberará NYC del control fiscal, es necesario inmiscuirse en varios estatutos, pues este evento tiene varias condiciones.[efn_note]Id. § 13.[/efn_note] No es suficiente estudiar la sección trece, pues no es clara, y obliga al lector a analizar disposiciones pasadas de la misma ley. Sin embargo, un artículo del Independent Budget Office de NYC resumió de la siguiente manera los criterios con los que dicha ciudad tuvo que cumplir durante once años para salir del periodo de control: (1) tener un presupuesto sujeto a los principios generales de contabilidad, Generally Accepted Accounting Principles (“G.A.A.P.”, por sus siglas en inglés), con un máximo en déficit operacional de 100 millones de dólares al final de cada año fiscal; (2) tener un plan financiero de cuatro años que haya sido actualizado cada cuatrimestre; (3) que la deuda a corto plazo se mantenga por debajo de la cantidad permitida según las leyes locales que lo regulen, y (4) la creación de un fondo separado, que sea supervisado por el Contralor del estado, destinado a las deudas de servicio en los bonos municipales.[efn_note]New York City Independent Budget Office, supra nota 20.[/efn_note]
Por otro lado, la página web de la junta de control fiscal de la ciudad resume los criterios que exige y revisa anualmente en su función de supervisar la salud fiscal de NYC. Siendo estos que: (1) la ciudad no incurra en un impago; (2) la ciudad no incurra en un déficit operacional de más de cien millones de dólares durante un año fiscal; (3) la ciudad no venda bonos en contravención a las disposiciones de esta ley, y (4) la ciudad no incurra en un impago que le impida adherirse a sus presupuestos.[efn_note]New York State Financial Control Board, Mission Statement https://fcb.ny.gov/about-us (última visita el 18 de abril de 2022).[/efn_note]
iii. Puerto Rico
Las disposiciones de PROMESA para que cese el periodo de control o se disuelva la Junta son las menos elaboradas. En resumen, la ley PROMESA establece los criterios para la terminación de la Junta de la siguiente manera: (1) que Puerto Rico tenga acceso a los mercados de crédito; (2) se reestructure la totalidad de la deuda del país; (3) tener un presupuesto saludable durante al menos cuatro años fiscales consecutivos, y (4) que, durante esos cuatro años consecutivos, los gastos del gobierno no excedan sus ingresos.[efn_note]Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act, 48 U.S.C. § 2149 (2016).[/efn_note]
Finalmente, cuando Puerto Rico cumpla con estos requisitos, la Junta deberá así certificar para su disolución. Cinco años más tarde, Puerto Rico no ha podido cumplir con estos requisitos. Por todo lo cual, si para este año el gobierno estatal lograse cumplir con estas metas, la Junta estaría activa en un periodo de control por al menos cuatro años más.
B. Comparaciones
Los eventos que usualmente requieren la imposición de una junta de control fiscal suelen ser los mismos o parecidos —la insolvencia, los impagos inminentes y las quiebras—.[efn_note]Minet & Cintrón Arbasetti, supra nota 10..[/efn_note] Las juntas de estas tres jurisdicciones se asemejan más de lo que se diferencian. Sin embargo, las tres jurisdicciones que exploramos en este escrito son muy particulares. NYC fue la primera jurisdicción que experimentó un periodo de control fiscal.[efn_note]NYS Financial Emergency Act for The City of New York, Law §§ 11-15 (1975).[/efn_note] Detroit ha sido uno de los casos más complejos, pues su declive comenzó más de cincuenta años ante de la crisis económica que la dejó en la quiebra.[efn_note]Kurtzleben, supra nota 47.[/efn_note] Finalmente, Puerto Rico es el única jurisdicción cuya junta aplica al estado completo.[efn_note]48 U.S.C. §§ 2101-2241.[/efn_note] Además, es la única de estas tres jurisdicciones que no ha cumplido con los criterios anuales para salir del control, según el periodo dispuesto por la Ley PROMESA.
i. Autonomía
Luego de estudiar estos periodos de control fiscal en las tres jurisdicciones en cuestión, es imposible no pensar en temas de soberanía y autonomía. Cuando se impone una junta de control fiscal, se le cede un poder cuasi-gubernamental a entidades independientes o del sector privado.[efn_note]Solá Sánchez, supra nota 23.[/efn_note] Sin embargo, sugerimos que, en el caso de Puerto Rico, su autonomía queda trastocada con mayor intensidad. En los casos de Detroit y NYC, el poder de las juntas emanaba de legislación estatal.[efn_note]Id.[/efn_note] Es decir, fueron los mismos estados de la ciudad insolvente los que crearon y delimitaron los poderes de sus respectivas juntas. Ahora bien, Puerto Rico, por no poder acogerse a la quiebra federal, intentó legislar en respuesta a la crisis financiera y el impago que enfrentaba.[efn_note]Ley para el Cumplimiento con las Deudas y para la Recuperación de las Corporaciones Públicas de Puerto Rico, Ley Núm. 71-2014, 13 LPRA §§ 111-113nn (2014) (derogada 2016).[/efn_note] Como sabemos, eso no prosperó y se le impuso la Junta por conducto de la legislación federal.[efn_note]Ley para el Cumplimiento con las Deudas y para la Recuperación de las Corporaciones Públicas de Puerto Rico, Ley Núm. 71-2014, 13 LPRA §§ 111-113nn (2014) (derogada 2016).[/efn_note]
Cuando se recurren a las medidas de austeridad, es imposible que no se ceda, por más poco que sea, alguna autonomía. Puerto Rico no solo ha estado obligado desde el 2017 a ceder su autonomía fiscal, sino que lo ha tenido que hacer conforme a la legislación de un Congreso ajeno a los retos fiscales y sociales de la Isla.
ii. Consecuencias públicas
Las consecuencias públicas y sociales de una crisis financiera son parecidas de jurisdicción a jurisdicción. Aun cuando un estado, territorio o ciudad no recurra a la imposición de una junta de control fiscal para atender sus problemas financieros, son los mismos sectores o grupos de la población los que suelen verse afectados. Cuando una jurisdicción tiene un gobierno insolvente o en quiebra, es normal ver el cierre de prisiones, recortes a los sistemas de educación, reducciones en los fondos federales designados, declive en las infraestructuras de servicios esenciales y en el comercio de bienes raíces.[efn_note]Solá Sánchez, supra nota 23.[/efn_note]
Entendemos que estos recortes y cambios sociales son más punzantes cuando la jurisdicción en crisis está siendo controlada por una junta fiscal. También, creemos que este tipo de junta, por ser entes independientes o del sector privado, están mejor posicionadas para tomar decisiones difíciles. Por ejemplo, en el caso de Detroit, los pensionados de la ciudad sufrieron un recorte de 4.5% en sus cheques mensuales.[efn_note]Dolan, et al., supra nota 57.[/efn_note] Por otro lado, el primer plan fiscal aprobado por la Junta en Puerto Rico incluyó un recorte sustancial de 12.8 billones en gastos gubernamentales.[efn_note]THE CENTER FOR POPULAR DEMOCRACY & ACTION CENTER ON RACE & THE ECONOMY, PROMESA HAS FAILED: HOW A COLONIAL BOARD IS ENRICHING WALL STREET AND HURTING PUERTO RICANS (2021).[/efn_note] En ese mismo año fiscal, la Junta ordenó el cierre de 307 escuelas —aunque solo cerraron 255 escuelas—.[efn_note]Id. en las págs 28-29.[/efn_note]
Del estudio de estas tres jurisdicciones, surge que, aun con el poder de aprobar, modificar o rechazar los planes de los gobiernos fiscalizados, la Junta más agresiva y con mayor discrepancia con el gobierno que fiscaliza ha sido la de Puerto Rico.
iii. Nombramiento de los miembros de una junta
Los miembros de las juntas de control o supervisión fiscal son nombrados, no electos.[efn_note]Véase Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act, 48 U.S.C. § 2121 (2016); Solá Sánchez, supra nota 23.[/efn_note] Estos nombramientos surgen de las ramas ejecutivas y legislativas.[efn_note]Id.[/efn_note] Con frecuencia, son los gobernadores los que hacen la mayoría de los nombramientos.[efn_note]Id.[/efn_note] Muchos de estos salen de una lista de sugerencias de las legislaturas estatales.[efn_note]Véase NYS Financial Emergency Act for The City of New York § 6 (1975); Michigan Financial Review Commission Act § 141.1635 (2014); (estableciendo el procedimiento por las leyes habilitadoras para escoger a los miembros de estas Juntas).[/efn_note] Estas figuras, en teoría, deberían ser apolíticas y objetivas en el desempeño de sus funciones. No creemos que sería enteramente descabellado concluir que la toma de ciertas decisiones cargue matices políticos, ya que la mayoría de los miembros en una junta podrían tener ciertas lealtades políticas. Incluso, hay quienes argumentan que mientras más pequeñas sean las juntas, son más efectivas.[efn_note]Chasity Pratt Dawsey, Is Detroit’s financial oversight board too big to succeed?, MLIVE, 10 de julio de 2014, https://www.mlive.com/politics/2014/07/is_detroits_financial_oversigh.html.[/efn_note] El investigador Lawrence Miller, de la Universidad de Washington, entiende que una junta pequeña, de no más de siete miembros, minimiza los tranques políticos.[efn_note]Id.[/efn_note]
La única preocupación que expondremos en este asunto, con relación a Puerto Rico, versa sobre los nombramientos. Si, en efecto, las juntas más efectivas son aquellas de no más de siete miembros, al menos en ese aspecto, la junta de Puerto Rico tiene una ventaja, pues la misma está compuesta de siete miembros.[efn_note]Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act, 48 U.S.C. § 2121 (2016).[/efn_note] Ahora bien, a diferencia de las juntas en NYC y Detroit, la de Puerto Rico está enteramente nombrada por el presidente de Estados Unidos.[efn_note]Id.[/efn_note] La lista de la cual el Presidente escogió a estas personas provino del Senado y la Cámara de Representantes del Congreso.[efn_note]Id.[/efn_note] Creemos que esto es solo una de las varias diferencias entre las tres jurisdicciones que resaltan a Puerto Rico como la menos involucrada en la imposición de su junta, y cuya autonomía fue gravemente lacerada.
Para puntualizar aún más este punto, observemos brevemente la legislación de la junta que por un periodo controló fiscalmente al territorio de Washington, D.C. Esa pieza legislativa fue creada por el Congreso federal, que también funge como la legislatura del territorio.[efn_note]District of Columbia Financial Responsibility and Management Assistance Authority, §§ 47-391.01-47-395 (1995).[/efn_note] Aun así, creó una posición especial llamada Chief Financial Officer, que tenía injerencia y poder en las finanzas del territorio.[efn_note]History of OCFO, DC.GOV, https://cfo.dc.gov/page/history-ocfo (última visita 19 de abril de 2022).[/efn_note] Aunque es el Congreso quien tiene la última palabra sobre quién obtendrá este cargo, el mismo es nominado y escogido por el alcalde de Washington, D.C. y su ayuntamiento.[efn_note]Id.[/efn_note] Nada parecido es otorgado en la Ley PROMESA.
iv. Inyeción de fondos
Vimos en los casos de NYC y Detroit que, junto con la imposición de sus juntas, llegaron los desembolsos federales. Aun en NYC, con la agresiva resistencia pública del Presidente de rescatar la salud fiscal de la ciudad, luego de la imposición de su junta, el gobierno federal comenzó a involucrarse y a desembolsar fondos.[efn_note]Jeff Nussbaum, supra nota 21.[/efn_note] Igualmente sucedió con Detroit. La economista Victoria López explica que esto es necesario para la mejoría y el desarrollo de cualquier economía deprimida.[efn_note]Entrevista con Victoria López, Economista de Inteligencia Económica, Inc., en San Juan, Puerto Rico (31 de marzo de 2022).[/efn_note] Expone que este no ha sido el caso en Puerto Rico, aun después de la imposición de la Junta.[efn_note]Id.[/efn_note] El mecanismo principal de la Junta ha sido recortar presupuestos en casi todas las áreas del gobierno y la economía de la Isla.[efn_note]Id.[/efn_note] La economista comenta que el resultado de recortar fondos en un país, cuya salud económica y social se encontraba muy frágil, es precisamente la gran emigración de personas jóvenes y productivas.[efn_note]Id.[/efn_note] Esto provoca que en la Isla haya menos personas produciendo, menos personas para pagar impuestos y un incremento en la tasa de pobreza.[efn_note]Id.[/efn_note] Cuatro años después de la imposición de la Junta, y comenzando una pandemia global, uno de cada diez puertorriqueños se encontraba desempleado.[efn_note]THE CENTER FOR POPULAR DEMOCRACY & ACTION CENTER ON RACE & THE ECONOMY, supra nota 96.[/efn_note] La economista concluye explicando que el problema de no invertir, y solo recortar, es que Puerto Rico no está generando riquezas; no es posible una reconstrucción económica del país sin estímulo económico.[efn_note]López, supra nota 113.[/efn_note]
Por otro lado, Rosanna Torres de Puerto Rico’s Think Tank, en su artículo PROMESA, cuatro años más tarde, señala precisamente las preocupaciones que nos expresó la economista Victoria López.[efn_note]Torres, supra nota 5.[/efn_note] En su artículo, Rosanna Torres dice que no es hasta la pandemia mundial del COVID-19 que el gobierno federal comenzó a aceptar, “a regañadientes, que son las inversiones, no los recortes, en los servicios públicos básicos y la infraestructura lo que permite a las agencias gubernamentales responder con éxito en tiempos de crisis”.[efn_note]Id.[/efn_note]
IV. Observaciones finales
Es innegable que las juntas de control o supervisión fiscal se parecen. Las razones que llevan a una ciudad o territorio a la insolvencia o la quiebra pueden variar, pero el andamiaje legal que conforma estas juntas es muy parecido. Son grupos independientes de personas preparadas, nombradas que tienen a cargo salvar un gobierno de su crisis fiscal. Como vimos, las decisiones que se toman y sus repercusiones son también muy parecidas. Sin embargo, para los efectos de este escrito, debemos señalar una lamentable diferencia. De las tres jurisdicciones que hemos explorado, Puerto Rico es la única que no ha logrado sus metas dentro de los términos designados en la legislación. El término de evaluar la necesidad de continuar bajo un periodo de control en NYC era once años,[efn_note]New York City Independent Budget Office, supra nota 20.[/efn_note] y en Detroit era tres años.[efn_note]Michigan Financial Review Commission Act, § 141.1638 (2014) (enmendado 2016).[/efn_note] Al cabo de estos años, las juntas de estas dos ciudades cumplieron sus metas. Aunque ambas siguen vigentes, los periodos de control cesaron al cumplir exactamente once y tres años de la entrada en vigor de dichas juntas, respectivamente.
Además, más allá de las diferencias y dificultades que la Junta de Puerto Rico representa en comparación a las otras dos jurisdicciones estudiadas, Puerto Rico enfrentó dos huracanes devastadores en el 2017, una serie de sismos en el 2020 y actualmente atraviesa una pandemia.[efn_note]Torres, supra nota 5.[/efn_note] Estos eventos han lastimado la infraestructura, la economía, la educación y la salud pública del país.[efn_note]Id.[/efn_note] Estamos convencidos de que, aun si no estuviéramos atravesando una crisis fiscal, los años del 2017-2020 hubiesen provocado estragos en la Isla. Todos estos eventos han complicado los esfuerzos de recuperación económica.[efn_note]Id.[/efn_note]
Ahora bien, nos resulta claro que ha imperado una enajenación entre los esfuerzos de recuperación fiscal y la realidad del pueblo puertorriqueño.[efn_note]Véase THE CENTER FOR POPULAR DEMOCRACY & ACTION CENTER ON RACE & THE ECONOMY, supra nota 96.[/efn_note] Las soluciones y medidas que están siendo tomadas no provocan alivios significativos o a largo plazo para la Isla.[efn_note]Torres, supra nota 5.[/efn_note] Incluso, del mismo vocabulario en la Ley PROMESA se desprende una prioridad al pago de las deudas exclusivamente.[efn_note]Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act, 48 U.S.C. §§ 2146-47 (2016).[/efn_note] Los requisitos para disolver la Junta bajo la Ley PROMESA se enfocan solamente un plan fiscal sin déficit y el pago total de la deuda. Ninguna de las otras legislaciones requería una recuperación de deuda tan completa. Al menos, no en su texto.
Finalmente, creemos que, así como todos los problemas que han azotado a Puerto Rico desde 1898, el estatus cuasi-colonial de Puerto Rico es un gran contribuidor a esta crisis fiscal. Nuestro estatus político solo se ha agravado con las décadas. Tan reciente como en el 2016, el Tribunal Supremo de Estado Unidos emitió una opinión en la que reafirmó la soberanía del gobierno federal sobre el puertorriqueño.[efn_note]Puerto Rico v. Sanchez Valle, 579 U.S. 59 (2016).[/efn_note] En comparación a las jurisdicciones de NYC y Detroit, que son parte de estados soberanos, la Junta de Puerto Rico tiene más libertad de criterio que las otras. Por ejemplo, la sección 104(g) de la Ley PROMESA le da total libertad a la Junta de entrar en acuerdos y contratos con quién desee y entienda pertinente para llevar a cabo sus funciones.[efn_note]48 U.S.C. § 2124.[/efn_note] No hay criterios ni restricciones a los que deba allanarse. En contraste, en la legislación de Michigan, las comisiones de ciudades cualificadas deben ajustarse a legislación estatal pertinente a la creación y emisión de contratos.[efn_note]Michigan Financial Review Commission Act, § 141.1635 (2014) (enmendado 2016).[/efn_note] La Junta y la Ley PROMESA solidifican un estatus político puertorriqueño con poca autonomía e inherencia en las esferas más importante de su gobierno.
Conclusión
Las similitudes y diferencias entre NYC, Detroit y Puerto Rico son varias. Pero, Puerto Rico se distingue por dos elementos: la falta de autonomía y la prioridad del pago de la deuda. Entendemos que es imposible atender las necesidades y los problemas locales si la deuda no se atiende. Sin embargo, atender la deuda sin crear o propulsar un gobierno fiscal que funcione e incentive el desarrollo económico de la Isla, no provocará cambios significativos en un futuro. El éxito de NYC y Detroit se debió mayormente al enfoque que se le dio al estudiar y trabajar las áreas de la población que mejorarían la calidad de vida y su salud financiera. Si estas dos juntas se hubiesen enfocado solamente en atender los impagos de NYC y en liberar a Detroit de la quiebra, es posible que ya se hubiesen creado otras crisis fiscales.
*La autora es estudiante de cuarto año en la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico, Paralegal en el Centro Integral de Apoyo a Víctimas de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico y redactora del Volumen 91 de la Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico para In Rev.
