COMENTARIO
Por: Ricardo J. Costa Agosto*
Luego de la Primera Guerra Mundial, el Congreso de los Estados Unidos entendió crucial crear una marina mercante nacional que fortaleciera la economía estadounidense. Con ese fin, el Congreso aprobó el Merchant Marine Act of 1920, ley de la autoría del senador Wesley Jones y conocida popularmente como la Ley Jones.[1] Esta ley federal dispuso que únicamente podrían participar del comercio marítimo en Estados Unidos los navíos tripulados por ciudadanos americanos y construidos en territorio estadounidense por compañías nacionales.[2]
A tales efectos, la sección 55102 (b) de la Ley indica que:
[A] vessel may not provide any part of the transportation of merchandise by water, or by land and water, between points in the United States to which the coastwise laws apply, either directly or via a foreign port, unless the vessel—
(1) is wholly owned by citizens of the United States for purposes of engaging in the coastwise trade; and
(2) has been issued a certificate of documentation with a coastwise endorsement under chapter 121 or is exempt from documentation but would otherwise be eligible for such a certificate and endorsement.[3]
Producto del contexto histórico posguerra de la época, esta disposición buscaba fomentar el crecimiento económico doméstico y extranjero, proveer rutas marítimas más seguras y establecer una marina formidable que pudiese responder en tiempos de guerra.[4] Estos objetivos, sin embargo, no se cumplieron. En la actualidad, la marina de los Estados Unidos solo transporta el dos por ciento de los cargamentos del mundo, mientras que la industria de construcción de navíos a nivel global está dominada por países asiáticos, tales como China, Corea del Sur, Japón, las Filipinas y Taiwán.[5] Una de las pocas razones por las cuales la Ley Jones continúa vigente es la protección que brinda a una pequeña cantidad de marinos y constructoras de buques mercantes; en efecto, el monopolio que crea el estatuto ha evitado que esta industria estadounidense desvanezca por completo.[6]
Puerto Rico, como territorio no incorporado de los Estados Unidos, está sujeto a los límites que imponen las enmiendas a la Ley Jones.[7] Ello quiere decir que —desde la aprobación de estas enmiendas en 1920— todo intercambio comercial marítimo entre los Estados Unidos y Puerto Rico ha ocurrido exclusivamente a través de barcos que cuyos dueños y tripulaciones poseen ciudadanía americana, han sido construidos en territorio estadounidense por compañías nacionales y en sus mástiles portan la bandera de los Estados Unidos. Esta exigencia legal ha tenido un impacto nocivo en el potencial de desarrollo económico de Puerto Rico, por varias razones.
Primero, esta Ley obliga a Puerto Rico a utilizar el servicio de la marina mercante más cara del mundo: la marina mercante estadounidense.[8] Por ejemplo, según un estudio del Banco de la Reserva Federal de Nueva York, el envío de un contenedor desde la costa este de los Estados Unidos a Puerto Rico tiene un costo de $3,063.[9] Sin embargo, la investigación indica que, de enviar el mismo contenedor a República Dominicana, donde no aplican las leyes de cabotaje estadounidenses, tendría un costo de $1,504. Igualmente, el senador del estado de Hawái ha expresado que el envío de un contenedor de 40 pies desde Los Ángeles hasta Honolulu equivale a un costo de $8,700 utilizando la marina mercante estadounidense; mientras que, por el mismo envío de dicho contenedor de Los Ángeles a Shanghái, utilizando un buque extranjero, tendría un costo de $790.[10] Segundo, en virtud de la Ley Jones, cualquier barco mercante extranjero que interese entrar a Puerto Rico está legalmente obligado a pagar tarifas e impuestos exorbitantes, lo cual ocasiona un alza en precios para todos los productos que la Isla importa. En últimas instancias, estas realidades redundan en un golpe directo al bolsillo del consumidor puertorriqueño. Por tanto, es evidente que la Ley Jones restringe las opciones que podría tener Puerto Rico en relación al comercio marítimo y además asfixia al consumidor local.
Ahora, ¿qué sucede cuando surgen estados de emergencia y la marina estadounidense no da abasto para transportar grandes cantidades de suministros en plazos cortos de tiempo? La respuesta es sencilla: la Ley Jones tiene que ser suspendida para dar paso a buques extranjeros que puedan complementar los esfuerzos de la marina estadounidense, eliminando así el paso intermedio de transferir suministros a buques norteamericanos en puertos estadounidenses. Esta solución jurídica refleja el hecho de que la flota estadounidense sencillamente no tiene la capacidad de suplir la cantidad de suministros requeridos durante una crisis humanitaria de manera rápida y efectiva.[11]
En tres momentos distintos, situaciones de emergencia han provocado la suspensión de la Ley Jones.[12] La primera ocasión fue en el 2006, bajo la administración del presidente George W. Bush. La crisis que dejó el paso del huracán Katrina en New Orleans llevó al presidente Bush a exigir una suspensión temporal del estatuto para así lograr acelerar el envío de gasolina y diésel a las costas del Golfo de México. Igualmente, el estatuto fue suspendido provisionalmente durante el periodo de emergencia decretado por el paso del huracán Sandy en diciembre de 2012. En ese caso, el Departamento de Seguridad Nacional (DHS, por sus siglas en inglés) bajo la administración del presidente Obama, justificó la suspensión de la disposición bajo el argumento de que había que agilizar los cargamentos de diésel y gasolina luego de que varias refinerías se vieran afectadas en la región. Según un memo publicado en la página web del DHS, la secretaria de dicho Departamento en aquél entonces, Janet Napolitano, explicó que la catástrofe que dejó el paso del huracán afectó intrínsecamente la producción, refinación y transportación de petróleo, resultando así en un desabastecimiento de la gasolina en las zonas damnificadas. En consecuencia, la secretaria concluyó que la seguridad nacional y la economía se iban a ver afectadas debido a que no había flotas estadounidenses disponibles que pudiesen suplir el crudo a la región devastada en un tiempo limitado.[13] Por lo tanto, optó por solicitar la suspensión temporera de la Ley Jones según dispone el estatuto.[14] De esta manera, se sustituyó la marina mercante estadounidense por barcos de bandera extranjera. Por último, luego del paso de uno de los huracanes más poderosos en la historia de Puerto Rico, el presidente actual Donald J. Trump accedió a suspender temporalmente la Ley Jones, en este caso por 10 días, con el propósito de agilizar la llegada de suministros a la Isla.[15]
Sin duda alguna, tras el paso del huracán María por Puerto Rico, la Isla quedó devastada. El sistema eléctrico del País, junto a la infraestructura de las telecomunicaciones, colapsó. Por su parte, el aeropuerto internacional paralizó sus funciones y varios de los puertos alrededor de la Isla sufrieron daños severos. El día siguiente al paso del poderoso fenómeno atmosférico, miles de personas se lanzaron a la calle en búsqueda de agua, comida y gasolina. Por tanto, eran muchos los puertorriqueños que dependían en ese momento de que llegara ayuda del extranjero de manera urgente.
Lamentablemente, la Ley Jones no permitió que barcos de países de bandera extranjera dispuestos a brindar ayuda y alivio durante la crisis humanitaria arribaran sin antes pasar por el proceso burocrático que dicta dicha Ley. Como consecuencia, la entrada de ayudas y suministros a la Isla se vio sustancialmente limitada.
Según discutido, el objetivo principal de la suspensión de las leyes de cabotaje federales durante las emergencias es lograr proveer alivio inmediato a las zonas afectadas por un desastre natural o una crisis humanitaria. Sin embargo, como vimos, los barcos de la marina mercante estadounidense registrados bajo las disposiciones de la Ley Jones no tienen la capacidad de satisfacer las necesidades de los ciudadanos en una crisis de tal envergadura como la que Puerto Rico actualmente atraviesa. Por lo tanto, no nos debe sorprender cuando David Blackmon, columnista en Forbes y especialista en temas de energía, lanza la siguiente pregunta en su página de Twitter: “Si una ley tiene que ser suspendida durante momentos de crisis para salvar vidas, ¿no deberíamos cuestionarnos, en algún momento dado, si la ley debería existir en absoluto?”.[16]
Del análisis hasta ahora expuesto resulta claro que, de no haber existido la Ley Jones, la respuesta a las diferentes emergencias nacionales antes mencionadas no hubiese sido tan paulatina y desesperante. Por otro lado, también es cierto que la suspensión de la Ley Jones fomentaría que Puerto Rico desarrolle su propio comercio marítimo y se convierta en un centro de actividad económica para Latinoamérica y el Caribe.[17] La derogación del estatuto inclusive reduciría el costo de bienes esenciales para el puertorriqueño, tales como víveres, medicamentos y fuentes de energía. Ello contribuiría a proveer alivio al consumidor local y compondrían un elemento esencial en la reconstrucción del País luego del paso del huracán María.[18] La Isla tiene el potencial de unirse al resto del mundo, pero antes debe darse a la tarea de convencer al Congreso de que derogue las leyes de cabotaje, leyes que —además de proteger a un monopolio inservible— pecan también de ser obsoletas.
* El autor es Redactor Digital de In Rev y estudiante de segundo año en la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico.
[1] Merchant Marine (Jones) Act of 1920, 46 U.S.C. §§ 50101–58109 (2015).
[2] Id. § 50101.
[3] Id. § 55102(b).
[4] H.R. 10378, 66th Cong. § 1 (1920).
[5] Matthew Yglesias, The Jones Act, the Obscure 1920 Shipping Regulation Strangling Puerto Rico, Explained, VOX (9 de octubre de 2017), https://www.vox.com/policy-and-politics/2017/9/27/16373484/jones-act-puerto-rico.
[6] Thomas Grennes, An Economic Analysis of the Jones Act, Mercatus Center George Washington University 37-39 (2017), https://www.mercatus.org/system/files/mercatus-grennes-jones-act-v1.pdf.
[7] Actualmente, las restricciones de cabotaje que crea la Ley Jones son aplicables a los estados de Hawái y Alaska, como también al territorio de Guam. Las Islas Vírgenes norteamericanas, por su parte, no están obligadas por dichas disposiciones, salvo que el presidente proclame lo contrario.
[8] Daniel Nina, Puerto Rico and the United States Under the Cabotage Laws: A Breach to the World Trade Organization’s Member Agreement?, 21 FÓRUM EMPRESARIAL 59 (2016), http://revistas.upr.edu/index.php/forumempresarial/article/view/8622/7116.
[9] FEDERAL RESERVE BANK OF NEW YORK, REPORT ON THE COMPETITIVENESS OF PUERTO RICO’S ECONOMY 13 (2012), https://www.newyorkfed.org/medialibrary/media/regional/PuertoRico/report.pdf.
[10] Brian Slattery et al., Sink the Jones Act: Restoring America’s Competitive Advantage in Maritime-Related Industries, BACKGROUNDER: THE HERITAGE FOUNDATION 5 (2014), http://www.heritage.org/government-regulation/report/sink-the-jones-act-restoring-americas-competitive-advantage-maritime.
[11] Grennes, supra nota 6, en las págs. 34-35.
[12] Yglesias, supra nota 5.
[13] Press Release, Department of Homeland Security, Waiver of Compliance with Navigation Laws (Nov. 2, 2012), https://www.winston.com/images/content/1/4/v2/146/12-5073-DHS-Jones-Act-Waiver-S1-Signed110212.pdf.
[14] 46 U.S.C. § 501 (b).
[15] Niraj Chokshi, Trump Waives Jones Act for Puerto Rico, Easing Hurricane Aid Shipments, N.Y. TIMES (28 de septiembre de 2017), https://www.nytimes.com/2017/09/28/us/jones-act-waived.html.
[16] David Blackmon, In Light of Constant Waivers, Is It Time to Repeal the Jones Act?, FORBES (29 de septiembre de 2017), https://www.forbes.com/sites/davidblackmon/2017/09/29/in-light-of-constant-waivers-is-it-time-to-repeal–the-jones-act/#6baf13b3318a (traducción suplida).
[17] Nelson A. Denis, The Jones Act: The Law Strangling Puerto Rico, N.Y. TIMES (25 de septiembre de 2017), https://www.nytimes.com/2017/09/25/opinion/hurricane-puerto-rico-jones-act.html.
[18] Id.
