Este artículo forma parte de la edición especial sobre el acceso a la justicia en tiempos de desastres en colaboración con la Fundación Fondo de Acceso a la Justicia (FFAJ).*
ENSAYOS
Por: Giselle M. Lombardi González**
Introducción
Los días 6 y 20 de septiembre de 2017, Puerto Rico fue azotado por los huracanes Irma y María, respectivamente. El paso de María fue devastador para los 3.5 millones de habitantes de la isla por el número de muertes, la interrupción de los servicios de electricidad y agua, daños a las viviendas e infraestructura, las fallas en las telecomunicaciones, la escasez de servicios médicos adecuados, la falta de servicios gubernamentales y la migración masiva. La interrupción de servicios básicos se extendió por semanas y meses, recrudeciendo las condiciones de vida del país y creando lo que varios expertos en materia de derechos humanos denominaron una crisis humanitaria.[efn_note]Véase Bárbara Figueroa Rosa, Estamos viviendo una crisis después de la crisis, PRIMERA HORA, 20 de junio de 2018, https://www.primerahora.com/noticias/puerto-rico/nota/estamosviviendounacrisisdespuesdelacrisis-1288699/.[/efn_note] Los daños fueron de tal magnitud que múltiples agencias de gobierno, municipios y hasta los tribunales tuvieron que cerrar por un periodo,[efn_note]INFORME A LA COMUNIDAD LA RAMA JUDICIAL DE PUERTO RICO ANTE EL PASO DE LOS HURACANES IRMA Y MARÍA SEPTIEMBRE 2018 4 (2018), https://poderjudicial.pr/documentos/Informes/oat-informe-2018.pdf (última visita 7 de marzo de 2021). [/efn_note] quedando la ciudadanía con acceso limitado a los servicios relacionados a emergencias.
El sector de los adultos mayores de Puerto Rico se vio particularmente afectado con los efectos extendidos del huracán María. Un estudio preparado por el Milken Institute of Public Health, adscrito a la Universidad de George Washington, en colaboración con la Escuela Graduada de Salud Pública de la Universidad de Puerto Rico estima el exceso de mortandad en 2,975 entre los meses de septiembre de 2017 a febrero de 2018 asociada al paso del huracán María.[efn_note]MILKEN INSTITUTE SCHOOL OF PUBLIC HEALTH, ASCERTAINMENT OF THE ESTIMATEDEXCESS MORTALITY FROM HURRICANE MARIA IN PUERTO RICO 9 (2018), https://publichealth.gwu.edu/sites/default/files/downloads/projects/PRstudy/Acertainment%20of%20the%20Estimat ed%20Excess%20Mortality%20from%20Hurricane%20Maria%20in%20Puerto%20Rico.pdf (última visita 7 de marzo de 2021). [/efn_note] El estudio señala que durante el periodo antes mencionado hubo 16,608 muertes, de las cuales el 77% corresponde a la población de adultos mayores y se destaca que el riesgo de morir era un 45% mayor si la persona vivía en un municipio bajo el nivel de pobreza.[efn_note]Id. en las págs. i-11. [/efn_note] Un dato que llamó la atención fue que el sector más vulnerable era el de los hombres mayores de sesenta y cinco años en comparación con años anteriores.[efn_note]Id. en la pág. 9. [/efn_note]
Los datos y estimados por el estudio antes mencionado confirman la situación de vulnerabilidad de los adultos mayores que vivían en Puerto Rico en septiembre de 2017. Antes de la publicación de los hallazgos del estudio comisionado a la Universidad de George Washington, Puerto Rico contaba con datos que podían ayudar a las autoridades y a las comunidades con la organización e implantación de planes de emergencia que tomaran en cuenta las necesidades y vulnerabilidades de este sector poblacional. La Oficina de la Procuradora de las Personas de Edad Avanzada de Puerto Rico (OPPEA),[efn_note]Creada al amparo de la Ley Núm. 76-2013. [/efn_note] anualmente publica un perfil de los adultos mayores que incluye datos demográficos. Para el año 2016, este informe estimaba que las personas con sesenta años o más, para el 2014 constituían el 22.7% de la población y que para el 2020 alcanzaría el 25.9%.[efn_note]OFICINA DEL PROCURADOR DE LAS PERSONAS DE EDAD AVANZADA, PERFIL DEMOGRÁFICO DE LA POBLACIÓN DE EDAD AVANZADA: PUERTO RICO Y EL MUNDO 19 (2016), http://www.agencias.pr.gov/agencias/oppea/Documentos/Perfil%20Demogr%C3%A1fico%202016.pdf (última visita 7 de marzo de 2021). En el perfil del informe publicado en el 2016 se utilizan datos de la Encuesta de la Comunidad de 2014. En este escrito se incluyeron los datos publicados para el 2016 porque los datos incluidos en el perfil estaban o al menos debían estar disponibles para las distintas agencias y ramas gubernamentales previo al inicio de la temporada de huracanes de 2017. [/efn_note] Otros datos importantes en este informe son la distribución de los adultos mayores por pueblo, distribución entre zonas urbanas y rurales, su perfil socioeconómico, tipo de plan médico, condiciones de salud prevalecientes en la población y estructura del hogar de residencia.[efn_note]Id. en las págs. 19-35. [/efn_note] Sobre la escolaridad resalta que un 47.7% de las personas con sesenta años o más no se graduó de cuarto año.[efn_note]Id. en la pág. 33. [/efn_note] También indica que, según los datos de la Encuesta de la Comunidad de 2014, un 46.5% de adultos mayores que no estaba institucionalizado en algún centro u hospital contaba con algún tipo de discapacidad.[efn_note]Id. en la pág. 36. [/efn_note] La información en este informe y aquella recopilada en los informes creados por la iniciativa de Reto Demográfico,[efn_note]La Ley Núm. 199- 2010 “declara que el reto demográfico como un fenómeno meritorio para la planificación y la asignación de recursos. En esta ley se designa un Comité Multisectorial y Multidisciplinario compuesto por el Gobierno, la academia y la empresa privada para crear un plan de trabajo integral para atender las necesidades que enfrenta la población y designa a la Junta de Planificación de Puerto Rico, al Departamento de Salud y al Departamento de la Familia como las agencias gubernamentales ejes para el desarrollo del plan de trabajo dirigido a atender la problemática demográfica”. [/efn_note]debían servir de guía para poder implantar de forma integral y más efectiva la política pública existente y promulgar leyes que ayudaran a trabajar con los retos del envejecimiento poblacional. Sin embargo, en la medida en que se conocen los efectos del paso de los huracanes Irma y María, debemos cuestionar si el esfuerzo centrado en la compilación de datos sobre características de los adultos mayores ha sido efectivo para guiar el proceso de implementar la política pública según las necesidades de este sector.
Las siguientes páginas intentan presentar un panorama general sobre el proceso de recuperación posdesastre para Puerto Rico incorporando a la discusión algunas leyes protectoras sobre los adultos mayores que pueden ser invocadas. Este escrito se nutre de situaciones reseñadas en la prensa, hallazgos de los estudios de mortalidad relacionados al paso del huracán María por Puerto Rico y la experiencia de la autora atendiendo casos de adultos mayores. Por último, se presentan recomendaciones de política pública y recomendaciones para la abogacía, la judicatura, funcionarios y otros que interesen trabajar a favor de la protección de los derechos de los adultos mayores en Puerto Rico.
I. Desastres naturales y adultos mayores en Puerto Rico: leyes y programas
Los daños que Puerto Rico experimentó por el paso de los huracanes Irma y María llevaron a que el gobernador de Puerto Rico solicitara al presidente de los Estados Unidos que emitiera declaraciones de emergencia por desastre mayor para cada uno de estos eventos.[efn_note]Véase Presidente Trump firma declaración de desastre mayor para Puerto Rico debido al huracán Irma, LA FORTALEZA (11 de septiembre de 2017) https://www.fortaleza.pr.gov/content/presidente-trump-firma-declaraci-n-de-desastre-mayor-para-puerto-rico- debido-al-hurac-n-irma ; CB en Español Presidente Trump declara zona de desastre en 54 pueblos de Puerto Rico, CB (21 de septiembre de 2017), https://cb.pr/presidente-trump-declara-zona-de-desastre-en-52-pueblos-de-puerto-rico/. [/efn_note] Las declaraciones de emergencia por desastre mayor dieron paso a la movilización de recursos del gobierno federal para que en coordinación con el gobierno estatal iniciaran los trabajos de recuperación y reconstrucción de Puerto Rico. La agencia federal a cargo de trabajar con la dirección y coordinación de los procesos de recuperación luego de un desastre natural es la Agencia Federal para el Manejo de Emergencia (en adelante “FEMA”, por sus siglas en inglés), cuyos procedimientos se rigen por la ley Robert T. Stafford Disaster and Emergency Assistance.[efn_note]Robert T. Stafford Dissaster and Emergency Assistance, 42 U.S.C. 5121 et seq. disponible en https://www.fema.gov/sites/default/files/2020-03/stafford-act_2019.pdf (última visita 7 de marzo de 2021). [/efn_note]
Luego de la declaración por desastre, comenzó la apertura de los centros de FEMA, donde la ciudadanía podía iniciar las solicitudes de asistencia por los daños sufridos a consecuencia del paso de los huracanes. Los tipos de asistencia que las personas podían encontrar en los centros de FEMA son los siguientes: ayuda de emergencia y cuidado; consejería para crisis; asistencia por desempleo causado por el desastre natural; servicios legales de emergencia; manejo de casos relacionados al desastre; y asistencia para individuos y reparaciones del hogar, que incluye asistencia para Vivienda y otras necesidades. En los centros también se encontraba personal de la Administración para Pequeños Negocios (en adelante “SBA”, por sus siglas en inglés) y el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (en adelante “USDA”, por sus siglas en inglés) que a su vez estaba a cargo de recibir y evaluar las solicitudes relacionadas a ayuda para desastre mediante préstamos tanto a individuos como para pequeños negocios y en caso de personas o negocios en áreas rurales o que tuvieren algún impacto en la agricultura o ganadería.
La ciudadanía tuvo mayor contacto con el programa de Asistencia para Individuos y Reparaciones del Hogar (IHP, por sus siglas en inglés).[efn_note]Federal Emergency Management Agency, Department of Homeland Security 44 CFR §206. Disponible en https://www.law.cornell.edu/cfr/text/44/part-206 (última visita 7 de marzo de 2021). [/efn_note] Para ser elegible para la asistencia contemplada en este programa, la persona debía llenar una solicitud en el centro de FEMA, por teléfono, internet o en la aplicación de teléfono e incluir documentación que demostrara que la persona había estado viviendo en la propiedad al momento del desastre, que era ciudadano estadounidense o que era un inmigrante a quien se le permite solicitar asistencia, que no contaba con un seguro que cubriera las necesidades o daños y que los daños o necesidades habían sido causados por el desastre natural.
El proceso de solicitar ayuda se tornó en un reto para muchas personas que tienen problemas para comunicarse, llenar formularios en inglés o que dependen de otras personas para completar trámites. Aun en los casos en que FEMA remitía las cartas en español, muchas personas no entendían lo que la agencia les solicitaba; en otras ocasiones, las personas recibían múltiples notificaciones contradictorias. Muchas personas dejaron de recibir cartas de FEMA porque cada vez que las personas llamaban por teléfono a la agencia o acudían al centro de FEMA les solicitaban proveer la dirección y si la persona que solicitaba la información entendía que era distinta a la que tenían en el récord, la modificaba.
Las inspecciones llevadas a cabo por personal subcontratado por FEMA que no se podía comunicar en español también generó problemas, porque muchas personas en Puerto Rico no hablan inglés y no podían comunicarse efectivamente para facilitar las inspecciones. En el caso de lugares remotos en áreas no urbanas, varias personas se quejaban de los inspectores y personas que trabajaban en procesos de recuperación, porque les dejaban esperando días y semanas para una visita corta o porque llegaban de sorpresa a sus hogares sin tomar en cuenta que en ocasiones las personas necesitaban salir a sus citas médicas. Otras personas tuvieron problemas para encontrar la documentación requerida, porque los procesos para solicitar asistencia de FEMA, exigía a las personas que las direcciones provistas en todos los documentos coincidieran entre sí y tuvieran formatos similares a los que se utilizan en los Estados Unidos. Las personas que viven en áreas rurales o en barriadas que utilizan nombres largos y apodos para identificar el área donde residían, tuvieron dificultad para poder demostrar que ocupaban la propiedad. Otras personas desconocían cuál era la dirección postal y física de sus propiedades y solo sabían describir cómo llegar al lugar. Las personas que no saben leer ni escribir, dependían de lo que otras personas les decían que estaba ocurriendo con sus solicitudes y se frustraban con facilidad porque se les hacía más difícil comprender por qué la ayuda la tenían que solicitar con FEMA si los municipios podían dar directamente las ayudas. Parte de la práctica de asistir a las personas ante los procesos con FEMA u otras agencias consistía en explicarles los procesos, las diferencias y corroborar lo explicado dejando que ellos explicaran lo que habían entendido. Este fue un proceso necesario para asegurar que se está desarrollando una comunicación efectiva con la persona. Muchos adultos mayores están acostumbrados a llevar a cabo gestiones con el banco, agencias gubernamentales estatales y con los municipios, pero los procesos ante FEMA les resultaban difíciles porque sienten que llevan documentos e información y no terminan de ayudarles con su caso particular y cada manejador de caso le dice algo distinto.
En más de una ocasión, en el área central de Puerto Rico, hubo personas que aun cuando mostraban escrituras públicas en donde aparecía la propiedad a su nombre, los inspectores de FEMA les rechazaban el documento y les indicaban que la escritura no era válida porque no estaba incluida la dirección postal de la residencia. Estas expresiones generaban molestia y frustración en personas que creían que, al tener a la mano una escritura de la propiedad a su nombre, no deberían tener problemas para demostrar que eran titulares del inmueble. Para aclarar las discrepancias entre las direcciones y los documentos, las cartas de apelación detalladas y con múltiples documentos ayudaban a la persona a explicar las inconsistencias que los manejadores de caso o que las cartas de FEMA señalaban. En otras ocasiones, se hicieron declaraciones juradas. En casos de problemas de titularidad, una vez fue publicado el formulario modelo creado por la organización Ayuda Legal Puerto Rico,[efn_note]Ayuda Legal Huracán María fue una iniciativa de la corporación sin fines de lucro Ayuda Legal Puerto Rico para proveer educación y apoyo legal gratuito y accesible a individuos y comunidades tras el paso de los huracanes Irma y María. [/efn_note] se utilizó con la carta de apelación y con la documentación requerida.[efn_note]Véase Organizaciones de apoyo legal gratuito desarrollan mecanismo para que FEMA atienda solicitudes de personas sin títulos de vivienda, MICROJURIS (4 de agosto de 2018), https://aldia.microjuris.com/2018/08/04/organizaciones-de-apoyo-legal-gratuito-desarrollan-mecanismo-para-que-fema-atienda-solicitudes-de-personas-sin-titulos-de-vivienda/. [/efn_note]
Documentar los casos solía tomar tiempo porque las personas se frustraban a mitad de proceso o por los escollos que encontraban al tratar de completar las gestiones que los manejadores de caso les requerían, —por ejemplo, requerirles estimados con exigencias de forma y certificados por contratistas registrados en DACO que no tuvieran más de tres meses—. Varias personas se han cansado de los procesos porque creen que gastarán más en tratar de probar que son elegibles para la ayuda, que lo que FEMA les proveerá al final para reparar sus hogares.
Otra confusión que hubo con múltiples participantes trataba sobre el alcance del programa Tu Hogar Renace.[efn_note]Véase Adriana De Jesús Salamán, Sobre 3,000 quejas por ‘Tu hogar renace’, NOTICEL (5 de junio de 2018), https://www.noticel.com/ahora/gobierno/sobre-3-000-quejas-por-tu-hogar-renace-/749753618. [/efn_note] Este programa generó múltiples quejas relacionadas a los servicios, las garantías y los límites para las reparaciones. En varios casos, instalaban equipos que las personas no habían solicitado y les dejaban los techos en peores condiciones de las que estaban previos a la visita de los trabajadores del programa. El proceso de quejas no era adecuado, porque requería que la persona presentara la queja por internet—y muchos adultos mayores no dominan esa tecnología—o porque llamaban por teléfono y no lograban comunicarse con la división que atiende las querellas. Muchas personas se mostraron frustrados con el servicio y con los procesos para exigir garantías. Además, más de una persona manifestó que no le entregaron copia de los documentos que firmaban cuando los contratistas acudían a sus hogares. Al no contar con los documentos que firmaban, muchas veces no recordaban los nombres de las personas, las fechas y las reparaciones a que se supone que habían autorizado. Tampoco contaban con los documentos que les orientaran sobre el proceso a cumplir para solicitar alguna garantía.
Algunas personas se encontraban confundidas con los trámites requeridos para solicitar asistencia de la SBA. Muchos desconocían que debían culminar los trámites con la SBA para que, de no cualificar para los préstamos, entonces los refirieran nuevamente a los trámites ante FEMA. Es importante señalar que muchas personas no querían tomar préstamos y se negaban a continuar con los trámites. Consideraban injusto tener que incurrir en una deuda adicional cuando estaban atravesando un desastre. Otras personas que entendían que habían completado la documentación ante SBA, desconocían cuál era el estatus de las solicitudes presentadas.
La discusión posdesastre muchas veces quedó centrada en torno a la frustración de los procesos ante FEMA, SBA, Tu Hogar Renace y la espera de otras fases que ayuden en el proceso de recuperación.[efn_note]Véase Rebecca Banuchi, Llueven las denegatorias de asistencia por parte de FEMA en Puerto Rico, CENTRO DE PERIODISMO INVESTIGATIVO (5 de febrero de 2018), https://periodismoinvestigativo.com/2018/02/llueven-las-denegatorias-de-asistencia-por-parte-de-fema-en-puerto-rico/. [/efn_note] Otra discusión importante ha estado relacionada a la necesidad de proteger a los adultos mayores del fraude, la explotación financiera y las condiciones en que los establecimientos de cuidado de larga duración estaban operando durante y luego del paso de los huracanes. El atraso en los pagos y los pagos insuficientes por parte de las aseguradoras también han generado frustración. El descontento y la preocupación de la ciudadanía ante las demoras en el proceso de recuperación han acaparado los titulares. Discutir sobre la recuperación y reconstrucción de Puerto Rico y no mencionar la legislación y los programas que existen en Puerto Rico a favor de la población de adultos mayores, es perder la oportunidad de considerar otras formas de atender las necesidades de este sector. También es una oportunidad de evaluar cuán efectivas pueden ser las leyes a favor de los adultos mayores y que otros enfoques diferenciados son necesarios para atender las necesidades de las personas que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad. Este análisis puede ser de ayuda a las personas que ayudan a generar política pública y a los profesionales que trabajan con adultos mayores.
Puerto Rico cuenta con más de 150 leyes que inciden en la protección de los derechos de los adultos mayores. Para el 2017, una de las más importantes era la Carta de Derechos de las personas de edad avanzada de Puerto Rico (en adelante, “Carta de Derechos de PEA“).[efn_note]Carta de derechos de la persona de edad avanzada en Puerto Rico, Ley Núm. 121 de 12 de julio de 1986, 8 LPRA §§ 341-347 (2014 & Supl. 2020) (derogada 2019). [/efn_note] La Carta de Derechos de PEA declaraba como política pública que a los adultos mayores el estado les garantizaría:
- La planificación, prestación y accesibilidad de servicios a [e]stas en términos geográficos, medios de transportación, así como recursos complementarios y alternos, entre ellos equipos y servicios de asistencia tecnológica.
- El acceso y la utilización óptima de los mejores servicios de salud.
- Los servicios y los medios que faciliten la permanencia de la persona de edad avanzada con su familia, siempre que sea posible. Cuando sea necesario, se le proveerá un hogar sustituto, dejando como último recurso su ingreso en una institución.
- El respeto a sus derechos individuales, limitando el ejercicio de los mismos s[o]lo cuando sea necesario para su salud y seguridad, y como medida terapéutica certificada por un médico debidamente autorizado.
- La protección de su salud física o mental y la de su propiedad contra amenazas, hostigamiento, coacción a perturbación por parte de cualquier persona natural o jurídica, incluyendo explotación financiera, la cual se define como el uso impropio de los fondos de un adulto, de la propiedad o recursos por otro individuo, incluyendo, pero no limitándose, a fraude, falsas pretensiones, malversación de fondos, conspiración, falsificación de documentos, falsificación de expediente, coerción, transferencia de propiedad o negación de acceso a bienes.
- La vigencia efectiva de los derechos consignados en la Carta de Derechos de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y las leyes y reglamentos que le sean aplicables.[efn_note]Id. § 341 (2014 & Supl. 2020) (derogada 2019). [/efn_note]
En el año 2019, fue aprobada la Ley Núm. 121 de 2019 conocida como la Carta de Derechos y la Política Pública del Gobierno de Puerto Rico a Favor de los Adultos Mayores (en adelante, “Carta de Derechos de los Adultos Mayores”).[efn_note]Es importante señalar que la Ley 121 de 2019 es muy similar a la Ley 121 de 1986 que fue derogada. La Ley 121 de 2019 presenta un enfoque a favor del envejecimiento activo según promulgado por la Organización Mundial de la Salud, reorganiza el contenido de los artículos incluidos en la legislación anterior, incorpora la perspectiva de género de forma expresa en el ofrecimiento de los servicios, detalla las obligaciones de los familiares, presenta la idea del estado propulsor y crea un comité para la implementación y revisión de la ley. Por otra parte, en el artículo 23, que trata sobre los reglamentos adoptados bajo leyes previas se detalla expresamente que “[t]odos los reglamentos, Órdenes, resoluciones, cartas circulares y demás documentos administrativos realizados en virtud de la Ley 121 de 12 de julio de 1986, según emendada, conocida como “Carta de Derechos de la Persona de Edad Avanzada en Puerto Rico”, siempre que sean cónsonos con esta Ley, se mantendrán vigentes hasta que sean expresamente enmendados, suplementados, derogados o dejados sin efecto”. Carta de Derechos y la Política Pública del Gobierno a Favor de los Adultos Mayores, Ley 121-2019, art. 23, http://www.bvirtual.ogp.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/121-2019.pdf (última visita 9 de abril de 2021). [/efn_note] La Carta de Derechos de los Adultos Mayores expresamente deroga la Carta de Derechos de las PEA y declara como política pública garantizar lo siguiente:
1. El Gobierno de Puerto Rico y sus instrumentalidades facilitarán el acceso de los adultos mayores a los servicios y recursos gubernamentales a través de todo Puerto Rico y a tenor con los derechos que le reconoce esta Ley.
2. Extender la expectativa de vida saludable, promoviendo la salud, el envejecimiento activo y la participación social mediante:
a. Acceso a servicios de calidad a través de toda la isla, tanto para el sistema público como el privado.
b. Un sistema de cuido integral y continuo que facilite la inclusión social y la vida en comunidad no importa su diversidad funcional o cognitiva en su lugar de preferencia, ya sea su casa o institución.
c. Los estudios y especialistas geriátricos y gerontólogos entre los profesionales de la salud y sociales.
3. Propiciar que todo adulto mayor en Puerto Rico logre tener oportunidades de alcanzar un nivel de bienestar económico y prosperidad o, de ser necesario, acceso a aquellos programas gubernamentales que le permitan atender sus necesidades básicas. Elementos:
a. Prolongar la vida productiva laboral de los adultos mayores, según sea el deseo del individuo, en la fuerza laboral o empresarial.
b. Fomentar la protección de los activos de la población y educar sobre el fraude y la explotación financiera.
c. Promover la capacitación de planificación y manejo de finanzas para la seguridad financiera en el retiro.
4. Facilitar el desarrollo de un Puerto Rico en que los adultos mayores puedan vivir en la comunidad, según su preferencia, con dignidad y acceso a servicios esenciales mediante:
a. Acceso de los adultos mayores a una vivienda apropiada y segura en un ambiente saludable.
b. Promoción de un mercado de vivienda alineado con la demografía.
c. Desarrollo de vivienda de personas mayores en áreas urbanas para más integración y acceso a los servicios.
5. Promover el valor, integración y el respeto del adulto mayor en nuestra sociedad mediante la protección de su salud física o mental y la propiedad contra amenazas, hostigamiento, coacción o perturbación por parte de cualquier persona natural o jurídica.
6. Propiciar el acceso a la justicia para que los adultos mayores puedan hacer uso equitativo de los mecanismos y procesos establecidos para prevenir la violación de sus derechos individuales, resolver controversias y obtener remedios legales.
7. La vigencia efectiva de los derechos consignados en la Carta de Derechos de la Constitución de Puerto Rico, así como de las leyes y reglamentos que le sean aplicables.[efn_note]Carta de Derechos y la Política Pública del Gobierno a Favor de los Adultos Mayores, Ley 121-2019, art. 2, http://www.bvirtual.ogp.pr.gov/ogp/Bvirtual/leyesreferencia/PDF/121-2019.pdf (última visita 9 de abril de 2021). [/efn_note]
En el año 2014, la Carta de Derechos para las PEA fue enmendada para incorporar definiciones adicionales en torno al maltrato y requerir que ciertos profesionales y funcionarios estén “obligados a informar aquellos casos donde exista o se sospeche que existe una situación de maltrato, maltrato institucional, maltrato por negligencia y/o maltrato por negligencia institucional hacia una persona de edad avanzada”.[efn_note]Id. § 346j (2014 & Supl. 2020) (derogada 2019). [/efn_note] Esto incluye maltrato físico, emocional, financiero, explotación y abuso sexual, entre otros. La Carta de Derechos de las PEA indicaba que, de percatarse de alguna de estas situaciones, los profesionales tendrán la obligación de informar “a la Policía de Puerto Rico y/o a la Oficina para los Asuntos de la vejez”. [efn_note]Id. § 346k (2014 & Supl. 2020) (derogada 2019). [/efn_note] También, esta incorporó la custodia en casos de emergencia y el deber de coordinación interagencial con funciones definidas para cada agencia llamada a intervenir.[efn_note]Id. § 346l (2014 & Supl. 2020) (derogada 2019). [/efn_note] La Carta de Derechos de los Adultos Mayores de 2019 incluyó la mayoría de las definiciones detalladas en la ley derogada. Retuvo también la custodia de emergencia, la coordinación interagencial y el deber de distintos profesionales y entidades de informar sobre situaciones de maltrato.[efn_note]Véase los arts. 20, 19, 17, 18 y 18.1 de la Ley Núm. 121-2019. [/efn_note] Actualmente, se debe notificar a la Unidad de Investigaciones Especiales (UIE) del Departamento de la Familia, a la Oficina del Procurador de las Personas de Edad Avanzada y al Negociado de la Policía de Puerto Rico.
Tanto la derogada Carta de Derechos de PEA como la Carta de Derechos de los Adultos Mayores incluyen varias secciones sobre los derechos de las personas que se encuentran recluidas en establecimientos de larga duración e intentan promover que el ambiente fuese el menos restrictivo para el adulto mayor ingresado. Para hacer valer las protecciones reconocidas en nuestro ordenamiento para las personas de este sector poblacional, la Carta de Derechos de los Adultos Mayores, al igual que la Carta de Derechos de las PEA, reconoce una causa de acción legal que le permite a los adultos mayores vindicar sus derechos ante un foro judicial y de no contar con abogado, el Tribunal le nombra uno para que le represente.[efn_note]8 LPRA §346 (2014 & Supl. 2020) (derogada 2019); Art. 21 de la Ley Núm 121-2019. [/efn_note] También, se reconoce el mecanismo de las órdenes de protección, que pueden ser solicitadas por las personas con sesenta años o más, una persona con conocimiento o que le represente.[efn_note]Id. 346a (2014 & Supl. 2020) (derogada 2019); Arts. 9- 16 de la Ley Núm. 121-2019. [/efn_note] Las órdenes pueden ser emitidas ex parte y no requieren que se presente una denuncia por algún fiscal o la intervención por la policía.[efn_note]Id. [/efn_note] En el artículo veinticinco se expresa que la ley debe ser interpretada en la forma más liberal y beneficiosa para el adulto mayor y aclara que, en caso de conflicto entre las disposiciones y las de cualquier otra ley, prevalecerá aquella que resulte ser más favorable para el adulto mayor.[efn_note]Id. §341 nota (2014 & Supl. 2020) (derogada 2019). En la Ley 121 de 1986 derogada era el artículo 24 y en la Ley 121 de 2019 pasó a ser el artículo 25. [/efn_note]
Otra ley poco discutida, pero sumamente pertinente a la situación en que se encuentran viviendo muchos adultos mayores en estos momentos, es la Ley sobre el protocolo de servicios interagenciales para las personas de edad avanzada de Puerto Rico que viven en condiciones infrahumanas (en adelante “Ley sobre protocolo”).[efn_note]Ley sobre el protocolo de servicios interagenciales para las personas de edad avanzada de Puerto Rico que viven en condiciones infrahumanas, Ley Núm. 126 de 2013, 8 LPRA §§ 1241- 1250 (2014). [/efn_note] Al amparo de esta ley se fijan:
[L]os procedimientos y la coordinación de servicios interagenciales para la atención, manejo y reubicación de las personas de edad avanzada que están viviendo en condiciones infrahumanas. Lo anterior, a los fines de que los servicios se ofrezcan de manera oportuna y efectiva ante situaciones que pudieran poner en riesgo inminente la vida, salud y seguridad de esta población [las personas que cuentan con sesenta años o más].[efn_note]Id. § 1241 nota. [/efn_note]
LaLey sobre protocolo define condiciones infrahumanas como aquellas:
Condiciones de vivienda que resultan inapropiadas para un ser humano, por no suplirse las necesidades básicas y no cumplir con las garantías mínimas que necesita toda persona para disfrutar de un nivel de vida adecuado para preservar la salud y el bienestar. Estas incluyen condiciones que presenten riesgo a la salud, tales como no tener servicio de agua potable, servicio de energía eléctrica, falta de artículos de primera necesidad y/o vivir en condiciones de extrema pobreza.[efn_note]Id. § 1241e. [/efn_note]
La Ley sobre protocolo establece las funciones y deberes que el Departamento de la Familia, la Administración de Servicios de Salud Mental y Contra la Adicción (ASSMCA), la Administración de Seguros de Salud del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (ASES), el Departamento de la Vivienda y Vivienda Pública, la Policía de Puerto Rico y la Junta que gobierna las operaciones del 911, Emergencias Médicas y de la OPPEA, deben cumplir para intervenir en estas situaciones. Además, la ley contempla la intervención con personas sin hogar y requiere a la OPPEA canalizar los referidos a las distintas agencias.
Con posterioridad al paso de los huracanes Irma y María, fue aprobada la Ley para Propiciar el bienestar y mejorar la calidad de vida de los adultos mayores.[efn_note]Ley para propiciar el bienestar y mejorar la calidad de vida de los adultos mayores, Ley Núm. 58 de 2018, 8 LPRA §§ 1491-1496 (2014 & Supl. 2020). [/efn_note] El propósito de esta ley es crear los siguientes programas en beneficio de los adultos mayores:
1.Centros de Apoyo y Rehabilitación de Adultos Mayores (CARE), adscrito al Departamento de la Familia (DF). Este programa se crea con el propósito de ofrecer servicios tales como transportación, cuidado personal, lavandería, rehabilitación, destrezas sociales, consejería a los cuidadores, programas de nutrición, apoyo psicosocial, manejo de condiciones médicas específicas, entre otros servicios claves que sean identificados para nuestras personas de edad avanzada. A través del presente programa se deberán establecer alianzas con farmacias para la provisión de medicamentos, en especial, aquellos que sean de mantenimiento y prevención.
2. Abuelos Adoptivos, adscrito al Departamento de la Familia (DF). Este programa se crea con el propósito de proveer cuidadores a niños que estén en espera de adopción. Este programa, en combinación con el servicio de cuidado a los adultos mayores, permitirá una interacción generacional, en donde el compartir de actividades y vivencias tenga un impacto positivo en el propio proceso de rehabilitación de los adultos mayores.
3. Age in Place, adscrito a la Oficina para el Desarrollo Socioeconómico y Comunitario de Puerto Rico (ODSEC). Este programa se crea con el propósito de transformar y planificar comunidades en Puerto Rico, que estén aptas para nuestros adultos mayores de forma saludable, con disponibilidad y acceso de servicios para esta población. Se deberán identificar comunidades donde la mayoría de su población sean adultos mayores. Se deberán realizar esfuerzos para lograr establecer consorcios entre municipios para la prestación de servicios a esta población en sus comunidades. De igual forma, se rediseñarán las casas de adultos mayores utilizando el concepto de diseño universal para que estos puedan seguir viviendo en ellas.
4. Vida Plus, adscrito a la Oficina para el Desarrollo Socioeconómico y Comunitario de Puerto Rico (ODSEC). Este programa se crea con el propósito de re-adiestrar y emplear nuevamente a jubilados del ámbito privado y/o público para ofrecer servicios tales como: auxiliar en el hogar, cuidadores en hogares de niños y envejecientes, acompañantes a citas médicas y a hospitales, centros de cuidos, trabajos de oficina y otras tareas.
5. Techo Dorado, adscrito a la Autoridad para el Financiamiento de la Vivienda (AFV). Este programa se crea con el propósito de asistir a la población de adultos mayores a completar reparaciones de emergencia y reparaciones menores en el hogar principal. A su vez, las viviendas de los adultos mayores que tengan algún tipo de discapacidad deben ser adaptadas con rampas de acceso y baños apropiados para los mismos.
La Autoridad para el Financiamiento de la Vivienda (AFV) en unión al Departamento de la Vivienda (DV), tendrá la responsabilidad de llevar a cabo las acciones necesarias para poner en vigor el presente programa, incluyendo el identificar los fondos federales que existen actualmente para poder cumplir con este programa. Por último, deben maximizar el uso de Créditos Contributivos federales para incentivar y fomentar el desarrollo de vivienda residencial de alquiler para los adultos mayores.
6. Vivienda Asistida, adscrito a la Autoridad para el Financiamiento de la Vivienda (AFV). Este programa se crea con el propósito de establecer una alianza entre la Autoridad para el Financiamiento de la Vivienda (AFV) y el Departamento de Salud (DS), para identificar edificios del Gobierno en desuso que se puedan modernizar y convertir en complejos de vivienda asistida para personas adultas con discapacidad física o intelectual que necesiten asistencia mínima en su diario vivir. A su vez, la Autoridad para el Financiamiento de la Vivienda (AFV) y el Departamento de Salud (DS), deberán establecer alianzas con organizaciones de base comunitaria, ya sean seculares o religiosas, iglesias, municipios, tercer sector, entre otros, para ofrecer diferentes servicios a esta población, tales como: transportación para citas médicas, desarrollo de destrezas de vida independiente, actividades sociales, manejo de casos y coordinación con servicios externos.
7. Egidas del Siglo 21, adscrito al Departamento de la Vivienda (DV). Este programa se crea con el propósito de identificar complejos de egidas de vivienda pública que requieran ser rehabilitadas para asegurar vivienda digna y segura para los adultos mayores.
8. Empresarismo Master, adscrito al Departamento de Desarrollo Económico y Comercio (DDEC). Este programa se crea con el propósito de fomentar la creación de pequeñas y medianas empresas que incentiven e impulsen la economía a través de los adultos mayores. A través del mismo se brindarán todas las herramientas necesarias para que entidades sin fines de lucro, ya sean seculares o religiosas, iglesias, les provean las ayudas necesarias para que puedan emprender sus propios negocios, creando nuevas PYMES. [efn_note]Id. § 1493. [/efn_note]
Varios de los programas mencionados anteriormente existían en otras agencias y han sido reasignados para darle una nueva visión a los adultos mayores, como personas activas y dinámicas en la sociedad puertorriqueña. También, se intenta promover la vida independiente de este sector poblacional y la colaboración entre el sector gubernamental y en lo gubernamental. Falta conocer cómo estos programas se están implantando o cómo se va a promover que se implementen de forma equitativa para responder a las necesidades de este sector poblacional, luego del paso de los huracanes y en un proceso de reconstrucción que continúa generando incertidumbre.
III. Los retos de la política pública en tiempos de desastre: comentarios y recomendaciones
A casi cuatro años del paso de ambos huracanes, muchas personas todavía se encuentran tratando de reconstruir sus viviendas y sus vidas, tanto dentro como fuera de Puerto Rico; es muy probable que ese periodo se extienda por varios años. Los abogados y abogadas que hemos trabajado asistiendo a adultos mayores con los trámites de asuntos relacionados a la recuperación, reconocemos la desesperación y la desesperanza en muchas personas. Algunas de estas todavía esperan la nueva fase del programa Tu Hogar Renace o la llegada de los fondos del Programa de Subvención en Bloque para el Desarrollo Comunitario para la Recuperación ante Desastres de Puerto Rico (CDBG-DR, por sus siglas en inglés); otras, consideran mudarse de Puerto Rico porque no ven solución a sus problemas o porque sus familiares se han marchado.
El proceso de recuperación de Puerto Rico posdesastre no puede verse en el vacío. Puerto Rico se encuentra en medio de una crisis fiscal, con pocos recursos a los que los ciudadanos puedan instar ante los Tribunales para resolver de forma rápida, justa y económica sus controversias o reclamaciones contra el Estado.[efn_note]Véase Erick De León Soto, Tienes que demandar al gobierno por tus derechos?Siéntate a esperar, NOTICEL 7 de febrero de 2019, https://www.noticel.com/ahora/tribunales/la-calle/top-stories/20190213/tienes-que-demandar-al-gobierno-por-tus-derechos-sientate-a-esperar/. [/efn_note] Sin embargo, el proceso de recuperación crea un espacio para que los abogados y abogadas puedan revisar la legislación local y federal en torno a este sector poblacional y elaborar argumentos utilizando los mecanismos contemplados en los recursos extraordinarios relacionados a los deberes ministeriales del Estado. La Carta de Derechos de los Adultos Mayores de 2019 también es oponible a individuos y entes privados y no se debe descartar en caso de ser necesario para hacer valer los derechos de las personas de mayor edad. Los casos de los foros apelativos de Puerto Rico pueden ser ilustrativos del alcance que puede tener esta ley en situaciones de derechos del consumidor y con relación a las órdenes de protección. No obstante, nuestro más alto foro solo ha mencionado en pocas ocasiones la legislación en torno a los derechos de los adultos mayores. Un ejemplo es el caso de Viruet Candelario v. City of Angels,[37][efn_note]Viruet Candelario v. City of Angels, Inc. 194 DPR 271 (2015). [/efn_note] que trata sobre una reclamación entre una aseguradora de un establecimiento de cuidado de larga duración y los familiares de un adulto mayor que falleció a consecuencia de actos negligentes del personal que trabajaba en el establecimiento de cuidado. El Tribunal Supremo eximió de responsabilidad a la aseguradora por estos hechos y expresó lo siguiente, haciendo referencia a la derogada Carta de Derechos de PEA:
La vulnerabilidad del componente social de la tercera edad ha llevado al Estado a promulgar la Carta de Derechos de la Persona de Edad Avanzada mediante la cual se reconocen, como cuestión de política pública, ciertos derechos dirigidos a garantizar a esta población unos servicios y beneficios que le ayuden a enfrentar las estrecheces económicas y demás problemas asociados con la vejez. A tenor con este interés social, las instituciones dedicadas al cuidado de personas de edad avanzada en Puerto Rico se encuentran reguladas muy de cerca por el Departamento de la Familia, con el fin de asegurar que el servicio brindado sea adecuado y acorde con la legislación y reglamentación aplicables. A esos efectos, la Ley de Establecimientos para Personas de Edad Avanzada, y el Reglamento para el Licenciamiento y Supervisión de Establecimientos para el Cuidado de Personas de Edad Avanzada, implantan las normas y requisitos necesarios para obtener y mantener la licencia que permita operar este tipo de establecimiento. Entre las condiciones impuestas se le exige tanto a los dueños, encargados, administradores, directores y supervisores de la empresa, así como al personal que labora en el lugar o los que prestan servicios, a obtener un Certificado de Capacitación para el Desarrollo de Competencias en el Cuidado de Personas de Edad Avanzada. Igualmente, se les exige mantenerse constantemente adiestrados a través de cursos de educación continua, los que deben tomar cada año. El Departamento de la Familia tiene, además, la responsabilidad de velar que estos establecimientos operen de acuerdo a las normas vigentes aplicables.[efn_note]Id. en la pág. 281. [/efn_note]
Es importante señalar que, aunque en este caso se menciona la Carta de Derechos de las PEA, la misma no fue interpretada a favor de salvaguardar el derecho del adulto mayor ni de sus familiares para recibir una compensación, sino para colocar en contexto la rigurosidad que debe imperar en los procesos de licenciamiento de hogares de instituciones que atienden adultos mayores. La parte favorecida en este caso fue la aseguradora Universal, que argumentó que la conducta incurrida por el personal de City of Angels, Inc. constituyó negligencia profesional y que este tipo de negligencia queda excluida de la póliza de seguro. La controversia en este caso no consideró los derechos de la Sra. Candelaria ni hubo otra interpretación relacionada a los derechos incluidos en la Carta de Derechos. Este caso no llevó a cabo un análisis del contenido de la Carta de Derechos de las PEA ni de la aplicabilidad o no de los derechos allí descritos. Lo que se presentó fue una expresión general sobre la Carta de Derechos de las PEA para entrar en más detalles a los requisitos de la legislación sobre licenciamiento de establecimientos que atienden a adultos mayores. Es por esto que entiendo que queda espacio para elaborar argumentos utilizando las definiciones y las prioridades para otros casos que incidan en la protección de los derechos relacionados a este sector.
La Carta de Derechos de los Adultos Mayores es clara en cuanto a las prioridades y debe ser una guía para las personas a cargo de crear y —sobre todo— implantar política pública tanto a nivel municipal como en los distintos componentes de nuestro gobierno central y en las corporaciones públicas. Es importante señalar que en el proceso de recuperación en el que nos encontramos se han presentado varias recomendaciones sobre los protocolos y medidas que el gobierno debe tomar en cuenta para evitar consecuencias catastróficas en un futuro desastre. Como parte del estudio llevado a cabo por la Universidad de George Washington,[efn_note]MILKEN INSTITUTE SCHOOL OF PUBLIC HEALTH, supra nota 3. [/efn_note] también se evaluaron las vulnerabilidades del sistema de telecomunicaciones, las cadenas de mando durante la respuesta al huracán María y los procesos para certificar y contabilizar las muertes. En este, se llegó a la conclusión de que se deben implantar cambios sistémicos para evitar la confusión con las cadenas de mando y comunicación, así como fortalecer los servicios del Departamento de Salud. Además, que Puerto Rico tiene que revisar los planes de respuesta y debe integrar a los distintos componentes sociales para facilitar la respuesta y coordinación, con el fin de evitar que se repitan tragedias por falta de coordinación. Es importante que, como parte de ese plan, se tomen en cuenta las necesidades particulares del sector de adultos mayores y se promueva un enfoque que atienda las necesidades desde una perspectiva comunitaria y de respeto a los derechos humanos.[efn_note]VéaseLuis E. Rodríguez Rivera, La protección de derechos humanos como imperativo ante la coyuntura de desastres naturales y desigualdad socioeconómica: Mirada a Puerto Rico tras el huracán María, 87 REV. JUR. UPR 772 (2018). [/efn_note]
Luego del paso de los
huracanes Irma y María los abogados y abogadas tuvimos que familiarizarnos con
la legislación relacionada a la atención de desastres aplicables a Puerto Rico
y a otras leyes que de alguna forma inciden con los problemas que estaba enfrentando
o que todavía enfrenta el sector adultos mayores. Nuestro deber es continuar
aprendiendo durante este proceso de recuperación y reconstrucción, compartir
experiencias con otros compañeros y discutir sobre los retos que encontramos. La abogacía tiene el deber de promover el
respeto a la dignidad humana, de exigir que se implante la política pública
existente o que se elabore política pública que promueva la justicia y también
de evitar la impunidad por las actuaciones u omisiones negligentes, tanto de
entes privados como públicos contra este sector de la población. Es imperativo
que los abogados y abogadas conozcan sobre la legislación pertinente a los
procesos de recuperación y sobre los derechos de los adultos mayores, más allá
de las disposiciones generales de nuestro ordenamiento. Las escuelas de derecho
y los programas de educación continua deben incluir cursos, seminarios o —al
menos— incorporar en los cursos pertinentes la discusión de la Carta de Derechos de los Adultos Mayores
y otras leyes que inciden en la protección de la población de mayor edad en
procesos de recuperación. Este transcurso de transformación es uno en el cual
todos podemos aprender y aportar para hacer de Puerto Rico un espacio más justo
y resiliente que fomente el respeto a la dignidad humana desde una perspectiva
multigeneracional.
* La FFAJ es una entidad sin fines de lucro creada al amparo de la Ley 165-2013, según enmendada, cuyo propósito es proveer recursos económicos a entidades sin fines de lucro para ofrecer servicios legales de naturaleza civil a personas y comunidades que viven bajo los niveles de pobreza en Puerto Rico. Luego de los huracanes Irma y María (2017), la FFAJ otorgó subvenciones a diversas entidades para ofrecer servicios legales de emergencia. La organización autora de este artículo ha sido una de las entidades subvencionadas por la FFAJ.
** La autora obtuvo su Juris Doctor de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico y su maestría en Litigación y Métodos Alternos de la Facultad de Derecho de la Universidad Interamericana de Puerto Rico. Luego del paso del Huracán María, se unió a los trabajos de One Stop Career Center Services of Puerto Rico, Inc. dirigidos a proveer servicios legales a personas con cincuenta años o más en riesgo de perder su propiedad y a desarrollar proyecto de recuperación junto a la comunidad de Bélgica en Ponce auspiciado por la organización Hispanic Federation. Ha participado de varios proyectos de las Fundación Fondo Acceso a la Justicia (FFAJ) entre los que se destacan el proyecto dirigido a proveer servicios legales a personas mayores de cincuenta años auspiciado por la AARP Foundation y el proyecto de titularidad auspiciado por la Ford Foundation. Desde el año 2017, la autora preside la Comisión Sobre los Derechos de las Personas de Mayor Edad del Colegio de Abogados y Abogadas de Puerto Rico. Al presente trabaja en el bufete Weisbrod Matteis & Copley, donde representa asegurados en casos contra aseguradoras por las pérdidas relacionadas al paso del huracán María.
